•Конституция является ядром правовой системы;

•усложненный порядок пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок («жесткая» конституция — это конституция, которая может быть изменена только путем особой, усложненной процедуры): Конституция РФ не предусматривает возможности внесения изменений в Преамбулу, гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр конституции». Главы 3–8 Конституции РФ могут быть изменены путем поправок, т. е. допускаются любые изменения текста (исключение, дополнение, новая редакция текста).

2.2. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный строй — это общественный строй, основанный на принципах ограничения государства рамками права, народного суверенитета, верховенства Конституции.

Основы конституционного строя — это базовые принципы, лежащие в основе политической, экономической и духовной организации общества, совокупность которых обеспечивает верховенство права, народовластие и гарантированность прав и свобод человека и гражданина.

Основы конституционного строя закреплены в гл. 1 Конституции РФ. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, закрепление их в качестве высшей ценности составляют гуманистические основы конституционного строя России. Российская Федерация является демократическим, федеративным, правовым государством с республиканской формой правления, а также социальным и светским государством [15].

Демократический характер государства (от греч. demos и kratos — власть народа) означает, что [31]:

•единственным источником власти в стране (и носителем суверенитета) является многонациональный народ России;

•власть в стране осуществляется в соответствии с волей большинства при соблюдении и охране прав меньшинства;

•власть в России формируется и осуществляется в соответствии с демократическими процедурами, прежде всего, посредством свободных выборов

иреферендума.

31

Конституция РФ полностью соответствует характеристикам правового государства, поскольку [31]:

•признает основные неотчуждаемые права и свободы человека в качестве высшей ценности и закрепляет систему их гарантий на уровне международных стандартов;

•закрепляет господство права в жизни общества и государства, верховенство Конституции и правовых законов (и, соответственно, запрет неправовых законов), связанность государства правом;

•устанавливает правовые принципы и формы осуществления власти, систему разделения власти («по горизонтали» и «по вертикали») и взаимодействия различных ветвей и уровней власти.

Закрепление в ст. 1 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя республиканской формы правления означает, что:

•государственная власть в России осуществляется только выборными органами (либо, по крайней мере, органами и должностными лицами, получающими властные полномочия от тех или иных выборных органов), глава государства получает власть от народа, избирателей, а не по наследству;

•переход к другой — монархической — форме правления возможен только путем принятия новой конституции страны, посягательство на республиканскую форму правления является антиконституционным и преследуется по закону;

•монархическая форма правления не может закрепляться (и даже упоминаться) ни в одном из субъектов Российской Федерации.

В дополнение к характеристикам, данным в ст. 1 Конституции РФ, ст. 7 Основного Закона провозглашает Россию социальным государством. В отличие от конституций ряда зарубежных государств (ФРГ, Франции, Турции, Испании

идр.), где термин «социальное государство» закреплен достаточно давно, в российской Конституции 1993 г. это понятие употреблено впервые [31].

Социальное государство стремится к созданию равных возможностей для всех членов общества, исключению регулирования общественных отношений по принципу привилегий, выступает гарантом и защитником прав, свобод и интересов не какой-то одной или нескольких социальных групп, а всех граждан, всего общества. При всей значимости социальной деятельности государства важно видеть тот рубеж, переход которого ведет к снижению активной деятельности людей. Именно такой подход в социальной политике государства создает условия, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантируют удовлетворение социально-экономических потребно-

32

стей, получение минимума социальных благ (обеспечивающего, по крайней мере, существование, не унижающее человеческое достоинство).

Основные направления социальной политики Российской Федерации как социального государства конкретизированы в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, пенсионного обеспечения, пособий и иных гарантий социальной защиты. Детализация этих направлений осуществляется в отраслевом законодательстве: гражданском, семейном, жилищном, трудовом, пенсионном, социальном и др. Непосредственна связь указанных положений и с соци- ально-экономическими и культурными правами человека в Российской Федерации [31].

Рассмотренные выше конституционные характеристики Российского государства дополняются положением ст. 14 Конституции РФ, провозглашающим Россию светским государством. Несмотря на особую, традиционно сильную роль Русской православной церкви в жизни российского общества, Конституция РФ устанавливает, что никакая религия в нашей стране не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а все религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом [31].

Конституция РФ (гл. 1) содержит и некоторые базовые принципы, которые могут быть отнесены к экономическим основам конституционного строя России.

В подходе к государственному регулированию экономической деятельностью в России в 90 -х годах XX века произошли принципиальные изменения: государство сегодня не учреждает экономический строй и не осуществляет детальную регламентацию всех сторон экономической деятельности, а лишь обеспечивает правовыми средствами функционирование рыночной экономики [31].

К конституционным принципам рыночной экономики в России можно отнести следующие (ст. 8, 9 Конституции РФ):

•единство экономического пространства;

•свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

•свободу экономической деятельности и государственную поддержку конкуренции;

•многообразие и равенство форм собственности.

Чрезмерное вмешательство государства недопустимо не только в сферу экономики, но и в сферу идеологии и политики (хотя, бесспорно, государство вне политики быть не может) [31].

33

В качестве одной из духовных основ конституционного строя ст. 13 Конституции России закрепляет идеологическое и политическое многообразие (плюрализм). Часть 2 ст. 13 Конституции РФ закрепляет, что в России никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Важнейшая роль в общественно-политической деятельности принадлежит политическим партиям и иным общественным объединениям, преследующим те или иные политические цели. Статус различных видов общественных объединений (общественных организаций, общественных движений, общественных фондов, общественных учреждений, органов общественной самодеятельности, профсоюзов, религиозных организаций и др.) закреплен в федеральном законе от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (с последующими изменениями и дополнениями), а также в ряде других законов и иных правовых актах [31].

Закрепляя равенство политических партий и общественных объединений перед законом, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ определяет пределы идеологического и политического плюрализма. Демократия должна уметь защитить себя от распространения антидемократических идеологий и их организационных форм. Демократическое государство не должно допускать деятельность политизированных институтов гражданского общества, стремящихся изменить основы конституционного строя неконституционным насильственным путем. Правовая государственность несовместима с распространением в обществе фашистской, расистской, антисемитской, антиисламской и иных идеологий. Поэтому и в России установлен ряд запретов на создание и деятельность общественных объединений. Их цели или действия не должны быть направлены:

•на насильственное изменение основ конституционного строя;

•на нарушение целостности Российской Федерации;

•на подрыв безопасности государства;

•на создание вооруженных формирований;

•на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни [31].

2.3. ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 1 Конституции 1993 г. провозглашает Россию федеративным государством. Принципы федеративного устройства конкретизируются в некото-

34

рых других статьях гл. 1 (ст. 4, 5, 6, 11 (ст. 4 п. 1: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», п. 2: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации», п. 3: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории»)), а также в гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации.

В Конституции РФ закреплены следующие принципы федеративного устройства России [15, 31]:

•Государственная целостность. Проявлениями данного принципа являются, в частности, единство территории Российской Федерации, распространение суверенитета Российской Федерации на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.

•Единство системы государственной власти проявляется в единстве природы власти (источника, целей деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т. д.

•Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации

ивытекающее отсюда равноправие субъектов Российской Федерации. Тер-

мин «народы» здесь не несет этнической, национальной окраски, под народом Конституция понимает все население, проживающее на определенной территории. Принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава Российской Федерации: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта Российской Федерации, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом Российской Федерации или разъединиться на несколько территорий (правовая основа для разукрупнения российских регионов на сегодняшний день отсутствует), создать национально-культурную автономию и тому подобное, но, во-первых, в существующих границах Российской Федерации и, вовторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.). Принципиальной новацией российского конституционализма является положение о том, что все субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.

Российская Федерация состоит исключительно из субъектов Федерации; в отличие от многих федеративных государств, в ее составе нет территорий, не

35

являющихся субъектами Федерации (столичного округа, федеральных территорий или владений, ассоциированных государств и т. п.). Различные внутригосударственные образования (федеральные округа, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и союзы муниципальных образований и т. п.) субъектами Федерации не являются.

Состав Российской Федерации конституционно закреплен в ч. 1 ст. 65 Основного закона, в которой поименованы все 85 субъектов: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, автономная область и 4 автономных округа. Однако конституционно установленный состав Федерации в России не должен быть неизменным, он может быть изменен, и Конституция РФ предусматривает возможность такого изменения, причем как в связи с изменением (увеличением) территории Российской Федерации, так и в рамках существующих границ. В первом случае речь идет о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта (ч. 2 ст. 65). Изменение же состава Российской Федерации в существующих границах возможно в силу двух обстоятельств:

•в связи с образованием в составе России нового субъекта Федерации

(ч. 2 ст. 65);

•в связи с изменением статуса каким-либо субъектом (в соответствии с Конституцией РФ все субъекты Федерации, независимо от принадлежности к тому или иному виду, равноправны, однако Основной Закон прямо предусматривает возможность изменения субъектом Российской Федерации своего статуса (ч. 5 ст. 66), следовательно, изменение статуса субъектом Российской Федерации влечет и изменение состава Федерации при прежнем количественном наборе субъектов Российской Федерации) [15, 31].

Мера разделения власти между центром и составными частями государства является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма, и на нем целесообразно остановиться более подробно.

Отправные моменты разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации закреплены в Конституции РФ, а детализация — в федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями

идополнениями, внесенными Федеральным законом от 4 июля 2003 г.). Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно

двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, за-

36

конодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является «неконституционным», должен применяться также только в рамках действующей Конституции страны. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта Российской Федерации, федеральном или региональном законе), а при договорном — в договоре (соглашении). Применение какоголибо из указанных способов не исключает и их сочетания.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

•предметы исключительного ведения Российской Федерации;

•предметы совместного ведения (сферу так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);

•предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации. Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен в

Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Федерации (как и в большинстве федеративных государств) — закрепление за Федерацией прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации

находятся:

•принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

•федеративное устройство и территория Российской Федерации;

•регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

•установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

•федеральная государственная собственность и управление ею;

•установление основ федеральной политики и федеральные программы

вобласти государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

37

•установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

•федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

•федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

•внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

•внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

•оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

•определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны

иконтинентального шельфа Российской Федерации;

•судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

•федеральное коллизионное право;

•метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система

иисчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

•государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

•федеральная государственная служба.

Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

38

•защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

•вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

•разграничение государственной собственности;

•природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

•общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

•координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

•осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

•установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

•административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

•кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

•защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

•установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

•координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации в федеральной Конституции четко не определяются, и по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ),

аэто значит, что сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации достаточно широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).

Статья 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

39