Муниципальное право. Учебное пособие-1
.pdf13)утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
14)увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с
городским округом.
Полномочия главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа прекращаются досрочно в связи с утратой доверия Президента РФ в случаях:
1)несоблюдения вышеуказанными лицами, а также их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;
2)установления в отношении избранных на муниципальных выборах глав факта открытия или наличия счетов, хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве
кандидатов на вышеуказанные должности.
Вслучае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения (заключения под стражу или временного отстранения от должности) его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования.
Выборы главы муниципального образования (если он избирается на муниципальных выборах) в этом случае проводятся в сроки, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Если глава муниципального образования обжалует правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении его от должности либо решение представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, муниципальные выборы не могут быть назначены до вступления решения суда в законную силу.
Вслучае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрание главы муниципального образования,
71
избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий. Если же глава муниципального образования обжалует правовой акт или решение, на основании которого происходит прекращение его полномочий, представительный орган муниципального образования не вправе принимать решение об избрании нового главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, до вступления решения суда в законную силу.
6.5. Администрация муниципального образования. Глава местной администрации
Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, главная задача которой заключается в обеспечении повседневного управления местными делами, т.е. в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности на территории муниципального образования.
Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным
органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Само формирование структуры местной администрации осуществляется в соответствии с целями и функциями местного самоуправления. Именно это формирует основу выделения самостоятельных органов и подразделений, которые ответственны за решение конкретных задач. Также на структуру местной администрации влияет сложность хозяйственного комплекса муниципального образования.
Построение структуры местной администрации основывается на принципах, которые применяются для формирования любой управленческой структуры: принцип единства, принцип персональной ответственности, принцип функционального разграничения, принцип экономичности и т.д.
Составные элементы структуры местной администрации:
1)глава местной администрации;
2)заместители главы местной администрации, в числе которых может быть первый заместитель;
72
3)структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации;
4)отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями (жилищно-коммунальное хозяйство, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.);
5)функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган и др.);
6)территориальные органы (например, для города с районным делением);
7)аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, бухгалтерия и др.
Всоответствии со ст. 37 ФЗ №1311 местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.
Срок полномочий главы местной администрации зависит от срока полномочий представительного органа муниципального образования, но не менее чем 2 года. Если же представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением формируется из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации заключается на срок не менее чем два года и не более чем пять лет.
Условия контракта, касающиеся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, утверждаются представительным органом муниципального образования, а условия, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий, – региональным законом.
Кандидат на должность главы местной администрации должен соответствовать основным квалификационным требованиям, установ-
ленным Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»2, дополнительные требования могут
1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).
2О муниципальной службе в Российской Федерации : ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 10.07.2023) : [принят Государственной думой 07 февраля 2007 года : одобрен Советом Федерации 21 февраля 2007 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).
73
быть установлены уставом муниципального образования и региональным законодательством.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации также устанавливается представительным органом муниципального образования, но обязательно должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации в ФЗ №131 не указано (оно устанавливается представительным органом муниципального образования), однако закон закрепляет требование о назначении членов комиссии в зависимости от вида муниципального образования. В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина – главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. В случае, предусмотренном абз. 3 ч. 2 ст. 34 ФЗ № 131, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая – представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, обязан представлять ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, сообщать в письменной форме главе муниципального образования о прекращении гражданства РФ, гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, или о приобретении гражданства иностран-
74
ного государства не позднее 5 рабочих дней со дня прекращения гражданства или приобретения иностранного гражданства.
Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Федеральное законодательство накладывает ряд запретов и ограничений на главу местной администрации. Например, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Несомненно, глава местной администрации должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»2, Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»3.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случаях:
1) смерти;
1 О противодействии коррупции : ФЗ от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ (ред. от
10.07.2023).
2О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам : ФЗ от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ (ред. от 10.07.2023) : [принят Государственной думой 23 ноября 2012 года : одобрен Советом Федерации 28 ноября 2012 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).
3О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами : ФЗ от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ (ред. от 10.07.2023) : [принят Государственной думой 24 апреля 2013 года : одобрен Советом Федерации 27 апреля 2013 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).
75
2)отставки по собственному желанию;
3)расторжения контракта в соответствии с ч. 11 или 11.1 ст.36 ФЗ №131;
4)отрешения от должности в соответствии со ст. 74 ФЗ №131;
5)признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
6)признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
7)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
8)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9)прекращения гражданства Российской Федерации либо гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, наличия гражданства иностранного государства или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства;
10)призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
11)преобразования муниципального образования или упразднения муниципального образования;
12)утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
13)увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
14)вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.
Контрольные вопросы
1.Понятие и общая характеристика системы органов местного самоуправления.
2.Процесс образования представительных органов местного самоуправления.
3.Статус депутата представительного органа местного самоуправления.
4.Глава муниципального образования и его полномочия.
5.Функции и полномочия администрации муниципального образования.
76
6. Значение главы местной администрации.
ТЕМА 7. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
7.1. Муниципальная служба: понятие, принципы, правовое регулирование
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется Конституцией Российской Федерации1, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (далее – ФЗ № 25)2, ФЗ № 1313, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ № 25 муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Муниципальная служба обладает общими для всех видов служебной деятельности чертами и базируется на принципах, закрепленных в ст. 4 ФЗ № 25. К ним относятся:
1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2)равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3)профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4)стабильность муниципальной службы;
5)доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993года.
2О муниципальной службе в Российской Федерации : ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от
10.07.2023).
3Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).
4О противодействии коррупции : ФЗ от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ (ред. от
10.07.2023).
77
6)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7)единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8)правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9)ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10)внепартийность муниципальной службы.
Федеральный закон (гл. 2 ФЗ № 25) дает определение должности муниципальной службы (должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность) и закрепляет классификацию должностей муниципальной службы, деля их на группы:
1)высшие должности муниципальной службы;
2)главные должности муниципальной службы;
3)ведущие должности муниципальной службы;
4)старшие должности муниципальной службы;
5)младшие должности муниципальной службы.
Вкаждом субъекте с учетом классификации, закрепленной в ФЗ № 25, устанавливается реестр должностей муниципальной службы (например, Закон Ростовской области от 9 октября 2007 г. № 787-ЗС «О
Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области»1). Он представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Также в ст.9.1 ФЗ №25 предусматривается возможность присвоения классных чинов. Виды и порядок присвоения, сохранения при переводе и увольнении предусматриваются региональным законодательством. Классный чин указывает на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих.
1 О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области : Закон Ростовской области от 9 октября 2007 г. № 787-ЗС (ред. от 26.11.2022) : [принят Законодательным Собранием 18 сентября 2007 года] // Официальный портал Правительства Ростовской области. URL: https://www.donland.ru/ documents/2200/ (дата обращения: 07.12.2023).
78
Для того чтобы гражданин смог претендовать на замещение должности муниципальной службы, он должен соответствовать квалификационным требованиям, установленным соответствующими актами. Эти требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются региональными законами (например, Закон Ростовской области 9 октября 2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области»1) в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы и касаются уровня профессионального образования, стажа муниципальной службы, работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей.
7.2. Соотношение и взаимосвязь муниципальной службы и государственной службы
На современном этапе функции публичной власти осуществляются с помощью государственной и муниципальной службы. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, они все относятся к органам публичной власти, поэтому вполне логично, что законодатель закрепил взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы (ст.5 ФЗ №25). Государственная гражданская служба и муниципальная служба представляют собой разновидность управленческой деятельности, направленной на организацию регулирования процессов жизнедеятельности общества с целью обеспечения всестороннего развития государства, в целом, а также на уровне региона и муниципального образования. Эта взаимосвязь обеспечивается посредством:
1)единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;
2)единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
3)единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;
1 О муниципальной службе в Ростовской области : Закон Ростовской области от 9 октября 2007 г. № 786-ЗС (ред. от 07.11.2023) : [принят Законодательным Собранием 18 сентября 2007 года] // Официальный портал Правительства Ростовской области. URL: https://www.donland.ru/documents/2200/ (дата обращения: 07.12.2023)
79
4)учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5)соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
6)соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
7.3. Поступление на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение
Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения определяется в гл.4 ФЗ №251.
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованиям. При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается дискриминация в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, от убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.д.
Вст. 17 ФЗ №25 предусматривается проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов и их соответствие установленным квалификационным требованиям.
Порядок проведения такого конкурса, формирования конкурсной комиссии и численность ее членов устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Этот документ должен обязательно предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени
иместе его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Впериод осуществления служебной деятельности законом предусмотрена процедура аттестации муниципальных служащих (ст.18 ФЗ № 25). Она проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года.
1 О муниципальной службе в Российской Федерации : ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от
10.07.2023).
80