Муниципальное право. Учебное пособие-1

право хозяйственного ведения, право оперативного управления, сервитуты (вещные права) и обязательственные права (вытекающие как из договорных, так и из внедоговорных обязательств)1. Авторы другого комментария обращают внимание на то, что данный термин – как гражданско-правовой – имеет сложную структуру и включает в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданными в управление органам местного самоуправления2.

4.2. Понятие и состав муниципальной собственности

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ3, муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности, также данное положение практически дословно дублируется в ч.2 ст. 49 ФЗ №1314. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Так, в соответствии со ст. 215 ГК РФ5 имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. В свою очередь, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования, та совокупность вещей и имущественных прав, которые находятся в собственности публично-правового образования (муниципального образования).

В Федеральном законе № 131-ФЗ6 не приводится перечень объектов или имущественных комплексов, которые могут находиться в муниципальной собственности. В составе муниципальной собственности

1Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2015. 672 с.

2 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Л.П. Жуковской. 2015 // Интернет-портал правовой информации «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 07.12.2023).

3Конституция Российской Федерации.

4Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

5Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023).

6Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

31

может находиться то имущество, которое необходимо для осуществления соответствующих полномочий (ч. 1 ст. 50):

1)имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ №131 вопросов местного значения;

2)имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 ФЗ №131;

3)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4)имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5)имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 14, ч. 3 ст. 16 и ч. 2 и 3 ст. 16.2 ФЗ №131, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с ч. 1 и 1.1 ст. 17 ФЗ №131.

Непрофильное имущество подлежит отчуждению или перепрофилированию (ч. 5 ст. 50).

Исходя из анализа ст. 50 ФЗ №131 можно сделать вывод, что в основу этой статьи законодатель заложил принцип целевого назначения имущества, т.е. привязал состав имущества к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления, но т.к. у разных видов муниципальных образований разный перечень вопросов местного значения, разный объем полномочий, то и состав муниципальной собственности реально различается.

Основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности:

1)основания, предусмотренные в ГК РФ. Речь прежде всего идет о различных гражданско-правовых сделках (купля-продажа, дарение и др.). К особой категории можно отнести приобретение права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, а также

32

изъятие для муниципальных нужд, безвозмездную передачу имущества в муниципальную собственность;

2)приобретение муниципальной собственности в порядке разграничения государственной собственности на федеральную государственную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность;

3)приобретение / прекращение права собственности на имущество в связи с проводимой реформой по разграничению полномочий между разными уровнями публичной власти (переход государственной собственности в муниципальную или наоборот);

4)приобретение / прекращение права муниципальной собственности в

результате разграничения имущества между разными видами муниципальных образований1.

Право собственности предполагает право владения, пользования и распоряжения имуществом. В ст. 51 ФЗ №1312 закреплено, что от имени муниципального образования эти правомочия осуществляют органы местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение.

1 Шугрина Е.С. Экономическая основа местного самоуправления: правовой анализ // Правоприменение. 2018. Т. 2, № 3. С. 89–109.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

33

Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

4.3. Местный бюджет

Законодательство Российской Федерации содержит легальное определение термина «бюджет». В ст.6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г.1 (далее – БК РФ) закреплено, что бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет) в соответствии со ст. 52 ФЗ №1312. В свою очередь, муниципальные районы и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав таких муниципальных районов, образуют консолидированный бюджет муниципального района. Бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, также образуют консолидированный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

ФЗ №131 содержит в основном положения, отсылающие к статьям БК РФ, т.е. все правоотношения, касающиеся составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета, осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, но с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетная система РФ базируется на закрепл нных в гл. 53 БК РФ принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации : ФЗ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2023) : [принят Государственной думой 17 июля 1998 года : одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

3Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

34

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

эффективности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

прозрачности (открытости);

участия граждан в бюджетном процессе;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

единства кассы.

Доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства,

за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Виды доходов местных бюджетов:

1.Налоговые доходы:

земельный налог;

налог на доходы физических лиц;

торговый сбор;

налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.

2.Неналоговые доходы:

доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полу-

35

ченные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

средства самообложения граждан, инициативные платежи и иные неналоговые доходы.

3. Безвозмездные поступления:

дотации (межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования) из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

субсидии (предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения) из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

субвенции – это денежные суммы, выделяемые местным органам власти и используемые на осуществление федеральных программ на местном уровне, из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации и иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

безвозмездные поступления от физических и юридических лиц.

БК РФ1 помимо закрепления общей классификации доходов (ст. 20) устанавливает единую для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации классификацию расходов по направлениям (ст.21):

1)общегосударственные вопросы;

2)национальная оборона;

3)национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

4)национальная экономика;

5)жилищно-коммунальное хозяйство;

6)охрана окружающей среды;

7)образование;

8)культура;

9)здравоохранение;

10)социальная политика;

11)физическая культура и спорт;

12)средства массовой информации;

13)обслуживание государственного (муниципального) долга;

14)межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

36

Расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст.6 БК РФ). Исходя из анализа норм БК РФ, расходы местного бюджета – это использование денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с правовыми актами о бюджетах на соответствующий финансовый год.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий. БК РФ определяет порядок установления расходных обязательств муниципальных образований, для чего необходимо определить весь перечень действующих расходных обязательств, то есть в соответствии со ст. 87 БК РФ составить и вести реестр расходных обязательств.

Расходные обязательства муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 86 БК РФ возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием договоров по данным вопросам, в том числе соглашений о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, стороной которых является городской округ; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; заключения от имени муниципального образования договоров муниципальными казенными учреждениями.

Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения определяются в соответствии со ст. 14, 15, 16, 16.2, 17 ФЗ № 1311. Также, согласно ч. 4 ст. 86 БК РФ, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных БК РФ.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

37

4.4. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях

Понятие бюджетного процесса закреплено в ст.6 БК РФ1. Это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании можно разделить на четыре этапа:

1)составление проекта бюджета муниципального образования;

2)рассмотрение проекта бюджета и его утверждение;

3)исполнение бюджета;

4)составление и рассмотрение отчета об исполнении бюджета. Участниками местного бюджетного процесса являются глава муни-

ципального образования; представительный орган муниципального образования; местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов местного бюджета, а также получатели бюджетных средств.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Проект бюджета составляется администрацией муниципального образования. Непосредственное составление бюджета осуществляется финансовым органом администрации муниципального образования.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-эконо- мического развития муниципального образования в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Порядок и сроки составления проекта бюджета устанавливаются постановлением администрации муниципального образования с соблюдением требований, установленных БК РФ и решениями представительного органа муниципального образования.

Проект бюджета вносится на рассмотрение представительного органа муниципального образования главой администрации или финансовым органом администрации при наличии заключения главы

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

38

администрации в сроки, установленные решением представительного органа муниципального образования в соответствии с БК РФ.

Проект бюджета до его принятия подлежит официальному опубликованию и вынесению на публичные слушания.

Решение представительного органа об утверждении бюджета после его принятия подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней со дня его подписания в установленном законом порядке.

Исполнение бюджета обеспечивается администрацией муниципального образования. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрации муниципального образования. Местный бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Контроль за исполнением бюджета осуществляют представительный орган муниципального образования, администрация и контрольносчетный органы муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования осуществляет контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на своих заседаниях, заседаниях постоянных комиссий, рабочих групп, в ходе проводимых слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Органы и должностные лица администрации, контрольно-счетный органы муниципального образования осуществляют контроль за исполнением бюджета в формах и порядке, установленных БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и муниципальными правовыми актами.

Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается решением представительного органа муниципального образования.

Контрольные вопросы

1.Понятие экономических основ местного самоуправления.

2.Характеристика понятия и состава муниципальной собственности.

3.Местный бюджет.

4.Особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

ТЕМА 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии, представляющей собой организационную деятельность местного самоуправления.

39

Формы непосредственной демократии, в которых населением может быть осуществлено местное самоуправление, закреплены в главе 5 ФЗ №1311. Данные формы можно разделить на две группы:

1)формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением (ведут к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления). К ним относятся местный референдум; выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан;

2)формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ведут к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, принимать властное решение будут органы местного самоуправления или их должностные лица). К ним относятся правотворческая инициатива граждан; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального образования; территориальное общественное самоуправление.

5.1. Муниципальные выборы

Стать й 23 ФЗ №1312 закрепляются общие положения о проведении местных (муниципальных) выборов. Более подробно порядок проведения муниципальных выборов закреплен в ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3 и ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»4.

1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

2Там же.

3Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 14.11.2023) : [принят Государственной думой 22 мая 2002 года : одобрен Советом Федерации 29 мая 2002 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

4Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления : ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (ред. от 31.07.2023) : [принят Государственной думой 23 октября 1996 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

40