Муниципальное право. Учебное пособие-1

4.Территория муниципального образования является целостной, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. В п. 12, 13, 16 ч.1 ст. 11 ФЗ № 131 установлено, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

5.Доступность административного центра для жителей муниципального образования. В п.11 ст.11 ФЗ №131 устанавливается, что границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального округа, городского округа, муниципального района – с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в их состав. Данное правило может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

6.Муниципальное образование должно обязательно быть населенной территорией. При этом численность населения – обязательный критерий для наделения населенных пунктов статусом сельского поселения. Для них ФЗ № 131 предусмотрена минимальная численность населения – более 1000 человек для одного сельского населенного пункта, входящего в состав сельского поселения, или менее 1000 человек – для нескольких сельских населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения. При этом для территорий с высокой плотностью населения численность населения должна быть более или менее 3000 человек, соответственно, для одного или нескольких сельских населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения. Исключением из данного правила является норма п. 8 ч. 1 ст.11 ФЗ № 131, предусматривающая возможность наделения статусом сельского поселения сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек в соответствии с законом субъекта РФ.

7.Учет мнения населения, проживающего на данной территории при изменении границ муниципального образования. Статья 12 ФЗ №131 закрепляет положение о необходимости получения согласия местного населения во всех видах муниципальных образований при изменении их границ.

21

3.3. Понятие и виды муниципальных образований

Центральное место в территориальных основах местного самоуправления занимает такая категория, как «муниципальное образование». В Конституции РФ1 «муниципальное образование» появляется в ст.131 после изменений, которые были внесены в 2020 г., до этого в Основном Законе присутствовало перечисление видов территорий на которых осуществлялось местное самоуправление. Впервые же данная категория закрепляется в Гражданском кодексе РФ2. В ст. 124 ГК РФ муниципальное образование определяется в качестве одного из субъектов гражданского права, который выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с физическими и юридическими лицами, государством.

Определение муниципального образования на законодательном уровне было раскрыто в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. Причем определение категории «муниципальное образование», согласно Федеральному закону от 28.08.1995 №154-ФЗ, значительно отличается от определения, содержащегося в современном Федеральном законе № 131-ФЗ4. Ранее действовавшее определение муниципального образования, в отличие от современного, содержало признаки муниципального образования. В настоящее время легальное определение муниципального образования сводится к перечислению исчерпывающих видов муниципальных образований (муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения).

Несмотря на то, что действующее законодательство не раскрывает признаки, присущие муниципальному образованию, они остаются значимы для сущностного понимания этой категории. Исходя из основ местного самоуправления (территориальные, организационные, право-

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2 Гражданский кодекс Российской Федерации : ФЗ от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023): [принят Государственной Думой 21 октября 1994 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ : [принят Государственной думой 12 августа 1995 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

4Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

22

вые, экономические), положений законодательства и теоретических исследований, можно выделить следующие признаки муниципального образования:

1)наличие территории с четко определенными границами;

2)наличие населения (закон предусматривает возможность упразднения поселения в случае отсутствия населения);

3)наличие выборных и иных органов местного самоуправления;

4)наличие муниципального имущества, инфраструктуры, собственного бюджета;

5)наличие устава.

Исходя из вышеуказанных признаков, можно определить муници-

пальное образование как населенную территорию, в границах которой осуществляется местное самоуправление непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Виды муниципальных образований:

1)сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2)городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3)муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

4)муниципальный округ – несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передавае-

23

мые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

5)городской округ – один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;

6)городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

7)внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

8)внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или)

через выборные и иные органы местного самоуправления.

Исходя из анализа вышеперечисленных определений, можно сделать вывод о наличии двухуровневой системы муниципальных образований. К первому, более высокому уровню относятся муниципальные районы, муниципальные округа и городские округа, которые, помимо решения вопросов местного значения, могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными или региональными законами. Ко второму уровню относятся сельские поселения, городские поселения, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения. Местное население и органы местного самоуправления таких муниципальных образований вправе решать только вопросы местного значения.

24

3.4. Создание, преобразование и упразднение муниципальных образований

Основные положения о создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований закрепляются в ст. 13–13.2 ФЗ № 1311.

Создание муниципального образования – это формирование нового муниципального образования. Такое формирование может осуществляться на межселенных территориях. В этом случае процесс создания муниципального образования может быть инициирован населением посредством выдвижения такого предложения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, а также органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти. Инициатива местного населения оформляется решением схода граждан, инициатива органов местного самоуправления и органов власти – решениями соответствующих органов.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами регионального уровня. Такое создание осуществляется с согласия населения муниципального района, в границах которого располагается межселенная территория, выраженного представительным органом этого муниципального района. В п.2 ст.13.2 ФЗ №131 ограничивается возможность формирования муниципальных образований в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района и в период кампании местного референдума.

Помимо создания новых муниципальных образований на межселенных территориях, ФЗ №131 закрепляет создание новых муниципальных образований путем нескольких преобразований в виде объединения и разделения муниципальных образований.

Виды преобразований муниципальных образований:

объединение муниципальных образований (образуется новое муниципальное образование);

разделение муниципальных образований (образуется новое муниципальное образование);

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

25

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;

изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа;

изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;

выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований устанавливается зако-

ном регионального уровня и может осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения предполагает проведение местного референдума, а инициатива органов государственной или муниципальной власти оформляется решениями соответствующих органов.

Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, а также в период кампании местного референдума.

По общему правилу любое преобразование муниципального образования осуществляется с согласия населения, выраженного представительным органом, но существуют некоторые особенности:

при объединении двух и более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, требуется согласие населения каждого из поселений, выраженное представительным органом каждого из объединяемых поселений;

при объединении поселения с городским округом требуется согласие населения поселения и городского округа, выраженное представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также должно быть учтено мнение населения муниципального района, выраженное представительным органом соответствующего муниципального района;

при объединении всех поселений, входящих в состав муниципального района, требуется согласие населения, выраженное представительными органами соответствующих поселений и муниципального

26

района, если же население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется;

при объединении двух и более внутригородских районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, требуются учет мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов и согласие населения городского округа с внутригородским делением, выраженное представительным органом городского округа с внутригородским делением;

при объединении городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом требуется согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований;

при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, требуется учет мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;

при разделении поселения, влекущем образование двух и более поселений, требуется согласие населения каждого из образуемых поселений, выраженное путем голосования;

при разделении муниципального или городского округа, влекущем образование двух и более муниципальных или городских округов, требуется учет мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа;

при разделении муниципального района требуется учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;

при разделении внутригородского района, влекущем образование двух и более внутригородских районов, требуются учет мнения населения образуемых внутригородских районов и согласие населения городского округа с внутригородским делением, выраженное его представительным органом;

при присоединении поселения к городскому округу с внутригородским делением требуются согласие населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением, а также учет мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований;

при выделении внутригородского района из городского округа с внутригородским делением требуются согласие населения городского округа с внутригородским делением и муниципального райо-

27

на, в состав которого будет входить указанная территория, а также учет мнения населения внутригородского района;

при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа требуется согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженное представительными органами указанных муниципальных образований;

при изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его этого статуса требуется учет мнения населения соответствующего городского округа;

при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменении статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения требуется согласие населения соответствующего поселения, выраженное представительным органом указанного муниципального образования;

при изменении статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа требуется учет мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным

органом указанного муниципального или городского округа. Наличие населения является одним из обязательных признаков

муниципального образования, поэтому в ст. 13.1 ФЗ № 1311 предусматривается упразднение поселений в случае отсутствия населения или даже низкой плотности населения при труднодоступности. Упразднение поселения в связи с этим основанием возможно, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек. В этом случае решение должно быть принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Упразднение поселений устанавливается законом регионального уровня по инициативе местного населения, как указывалось выше, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти, которая оформляется соответ-

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

28

ствующим решением. Естественно, что упразднение поселений, как и любое другое изменение границ муниципального образования, осуществляется с учетом мнения населения, в данном случае – мнения населения муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.

В случае, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять решение самостоятельно. В этом случае упразднение также осуществляется региональным законом.

Территория упраздненного поселения, находящегося на территории с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях – в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением.

3.5. Межселенные территории

Межселенная территория – территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений.

Речь идет как о ненаселенной территории, так и о территории слабо населенной, либо о территориях, возникших в силу упразднения поселений по инициативе граждан в связи с уменьшением численности населения, в пределах территории муниципального района. Основное назначение данных территорий – это решение вопросов межпоселенческого характера и выполнение отдельных государственных полномочий. На межселенных территориях все вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления муниципального района.

Такие территории наиболее часто встречаются в муниципальных районах, находящихся в составе субъектов Российской Федерации с низкой плотностью сельского населения. Именно на межселенных территориях населенные пункты с населением менее 100 человек, обладающих избирательным правом, могут наделяться статусом муниципального образования (сельского поселения).

Контрольные вопросы

1.Понятие территориальных основ местного самоуправления.

2.Особенности принципов территориальной организации местного самоуправления.

3.Характеристика понятия муниципального образования.

4.Виды муниципальных образований.

29

5.Создание муниципальных образований.

6.Преобразование муниципальных образований.

7.Упразднение муниципальных образований.

8.Межселенные территории.

ТЕМА 4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1. Понятие экономических основ местного самоуправления

Эффективная организация, существование и развитие местного самоуправления не представляется возможным без экономической основы. Сама природа местного самоуправления подразумевает значительную экономическую самостоятельность данного вида публичной власти. Экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований и создают условия его жизнедеятельности.

В ч. 1 ст.49 ФЗ №1311 закрепляется состав экономической основы местного самоуправления:

имущество, находящееся в муниципальной собственности;

средства местных бюджетов;

имущественные права муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ2, муниципальная собственность

признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности. Такое признание дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество. Муниципальный бюджет, в свою очередь, должен служить развитию инфраструктуры, активизации хозяйственной деятельности, выявлению резервных финансовых ресурсов и в целом экономической самостоятельности муниципального образования.

Законодатель в ФЗ №131 не закрепляет легальное определение термина «имущественные права», но разнообразные примеры понимания данного определения содержатся в комментариях к ст. 49 ФЗ №131. Имущественные права – субъективные права, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения этого имущества и обмена (товарами, работами, услугами, деньгами, ценными бумагами и др.). Имущественными правами являются правомочия собственника,

1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

2Конституция Российской Федерации.

30