Муниципальное право. Учебное пособие-1

1.3. Нормы муниципального права и их особенности

Норма права – это общеобязательное правило поведения, установленное и санкционированное государством. В свою очередь, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового (возникающих между государством и органами местного самоуправления), так и частноправового характера (возникающих, например, в области хозяйственной деятельности муниципальных предприятий). Муниципально-правовые нормы – это нормы права, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Они содержатся в нормативно-правовых актах, принимаемых органами государственной власти, а также в муниципальных актах, принимаемых непосредственно местным населением и органами мастного самоуправления.

Классификация муниципально-правовых норм:

1)по объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отношений):

закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);

закрепляющие основы деятельности местного самоуправления (территориальная, финансово-экономическая, организационная основы);

закрепляющие предметы ведения, полномочия и гарантии местного самоуправления;

закрепляющие ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц;

2)по характеру предписаний:

управомочивающие – нормы-разрешения (что можно делать);

обязывающие – нормы-предписания (что надо делать);

запрещающие – нормы-запреты (что нельзя делать).

3)по степени определенности (категоричности) предписаний:

императивные;

диспозитивные;

4)по территории действия:

общие – на всей территории России;

региональные – в масштабе субъекта Федерации;

локальные – на местном уровне, в рамках муниципального образования;

5)по содержанию:

11

материально-правовые (закрепляющие права и обязанности органов местного самоуправления, граждан и других субъектов муниципальных отношений);

процессуально-правовые (определяют порядок, процедуру выборов, деятельности органов местного самоуправления, принятия

ими решений, проведения местных референдумов и т.п.).

В свою очередь, нормы, объедин нные по какому-либо одному признаку, образуют институт муниципального права, т.е. это должны быть нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений в сфере местного самоуправления и образующие самостоятельную, обособленную группу в рамках муниципального права (институт территориальных основ, институт экономических основ, институт муниципальной службы и т.д.).

1.4. Общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права

Муниципальные правоотношения – это общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права, возникающие в сфере реализации местного самоуправления населением непосредственно и под свою ответственность и/или органами местного самоуправления.

Муниципальные правоотношения имеют свою структуру, которая характеризуется наличием определенных элементов (субъект, объект, содержание):

1.Субъекты (стороны правоотношения) − те, кто вступает в правоотношение, они наделены правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления:

а) индивидуальные субъекты: общие – физические лица – граждане, иностранцы, лица без гражданства; специальные – физические лица, наделенные в сфере местного самоуправления особым статусом (избиратели, депутаты, должностные лица органов местного самоуправления и т.д.);

б) коллективные субъекты – органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления и иные негосударственные (немуниципальные) коммерческие и некоммерческие объединения;

в) политико-территориальные образования – муниципальные образования, субъекты Российской Федерации и Российская Федерация;

г) социальные общности – местное население.

12

2.Объекты правоотношений – это то, по поводу чего субъекты вступают в правоотношение, т.е. взаимодействуют на основе своих прав, обязанностей, полномочий.

3.Содержание – это полномочия, права и обязанности сторон правоотношения, возникающие в сфере осуществления функций местного самоуправления.

1.5.Источники муниципального права

Под источником в юридической науке принято понимать внешнее выражение права. Это внешнее выражение осуществляется путем принятия правовых актов. Источник муниципального права – это правовые акты различного уровня, регулирующие муниципальные правоотношения.

Источники муниципального права, исходя из уровней правового регулирования, можно разделить на три группы:

1)федеральные нормативно-правовые акты:

а) законы: Конституция РФ1, положения которой закрепляют исходные начала и принципы местного самоуправления; федеральные конституционные законы; федеральные законы (основ-

ным федеральным законом, регулирующим местное самоуправление в РФ, является ФЗ № 1312);

б) подзаконные акты: указы Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств и ведомств федерального уровня; постановления Конституционного Суда РФ;

2)региональные нормативно-правовые акты: конституции республик; уставы иных субъектов РФ; законы субъектов РФ в сфере местного

самоуправления (например, областной закон «О местном самоуправлеии в Ростовской области»3); акты президентов республик, глав администрации субъектов РФ;

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993года: [с изменениями, внесенными законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. №7- ФКЗ, от 05 февр. 2014 г. №2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 5-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 6-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 7- ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

3О местном самоуправлении в Ростовской области : областной закон от 28.12.2005 №436-ЗС (ред. от 07.11.2023) : [принят Законодательным собранием 27 декабря 2005 года] // Официальный портал Правительства Ростовской области. URL: https://www.donland.ru/documents/2295/ (дата обращения: 07.12.2023).

13

3)местные нормативно-правовые акты: уставы муниципальных образований (например, Устав г. Таганрога1); решения представительных органов местного самоуправления и другие нормативно-право- вые акты муниципальных образований.

Контрольные вопросы

1.Понятие и сущность муниципального права как отрасли, науки и учебной дисциплины.

2.Предмет, методы и система муниципального права.

3.Понятие и особенности норм муниципального права.

4.Характеристика муниципальных правоотношений.

5.Система источников муниципального права.

ТЕМА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)

2.1. Понятие местного самоуправления

Неотъемлемой частью современного демократического государства является наличие в системе публичной власти местного самоуправления, что позволяет обеспечить децентрализацию системы управления в государстве. Местное самоуправление делает данную систему более гибкой с целью обеспечения интересов населения на местах с учетом местных особенностей и традиций. Данное положение реализуется посредством предоставления определенной автономии гражданам в решении вопросов местного значения, т.е. местное население самостоятельно и в собственных интересах управляет частью общественных дел.

Согласно ст. 1 ФЗ № 1312, местное самоуправление в Российской Федерации − форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, − законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

1Устав муниципального образования «Город Таганрог» : [Утвержден решением Городской Думы от 16.02.2023 №351] // Официальный портал Городской думы г.Таганрога. URL: https://dumataganroga.ru/regulatory/ustav.php (дата обращения: 07.12.2023).

2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

14

Характеристика местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти уточняет положение Конституции РФ1, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Местное самоуправление входит в систему органов публичной власти, но при этом не входит в систему государственных органов и самостоятельно по отношению к ней, выступает формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и субъектами Федерации. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществляется населением посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный управленческий аппарат (органы местного самоуправления).

К формам непосредственной демократии в местном самоуправлении относятся формы, при которых граждане могут самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (местные выборы и референдум, сходы, собрания и т. д.).

Деятельность органов местного самоуправления основывается на интересах населения и учете исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Основной территориальной единицей местного самоуправления является муниципальное образование, именного на его территории и осуществляется местное самоуправление. Виды муниципальных образований закреплены в ст.10 ФЗ №1312.

Местное самоуправление по своей сути является конституционным правом населения, которое осуществляется посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные Конституцией РФ права

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря

1993 года.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

15

граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации должны обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

2.2.Теории местного самоуправления

Внауке муниципального права сформировалось несколько теорий местного самоуправления:

1.Теория свободной общины многими учеными трактуется как первая теория, давшая объяснение сущности местного самоуправления. Она опиралась на идеи естественного права и возникла в Германии в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании идеи обособленности государственного управления от решения общинных вопросов и в целом ограничения вмешательства государства в дела общин. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. По их мнению, право общины на осуществление своих дел такое же естественное и неотчуждаемое, как права человека. Это утверждение основывалось на том, что община первична по отношению к государству.

2.Хозяйственная теория рассматривается как продолжение теории свободной общины. Сущность хозяйственной теории состоит в том, что самоуправление в первую очередь направлено на решение бытовых вопросов, возникающих в общине, т. е. осуществляется управление делами местного хозяйства. На первое место ставилось решение именно хозяйственных, бытовых вопросов, не имеющих политического характера, а также выдвигались дела хозяйственного характера.

3.Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Она несколько схожа с хозяйственной теорией, т. к. представляет сущность самоуправления как право местного общества самостоятельно ведать своими собственными интересами, при этом сохраняет за государственными органами права заведования государственными делами. Данная теория противопоставляет государственные и общинные дела, т.е. государство должно ведать только государственными вопросами, а община – общинными. Такая позиция свойственна и теории свободной общины, и хозяйственной теории. Именно в этом авторы этой теории видели основание для самостоятельности местного самоуправления.

16

4. Государственная теория самоуправления сменила хозяйственную теорию во второй половине XIX века и была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что местное самоуправление – это одна из форм организации государственного управления. По мнению ученых, поддерживающих эту теорию, органы местного самоуправления являются органами государственного управления, целиком и полностью создаются и регулируется государством. Предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, также входят в задачи государственного управления.

2.3. Основные принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления – это коренные начала, лежащие в основе организации и деятельности населения, непосредственно и (или) через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конституционный принцип местного самоуправления получает уточнение и развитие в ряде иных законодательно закрепленных принципиальных положений.

К принципам местного самоуправления относятся:

1.Обязательность организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Муниципальные образования, как основная территориальная единица местного самоуправления, должны создаваться на всех населенных территориях всех субъектов Российской Федерации. Населенный пункт может стать самостоятельным образованием (например, городские и сельские поселения), а может входить в состав муниципального образования, включающего два или более населенных пункта.

2.Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Эта самостоятельность проявляется в осуществлении гражданами местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

3.Организационная обособленность местного самоуправления. Этот принцип характеризуется тем, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

17

4.Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах.

5.Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Реализация данного принципа связана с возможностью установления местных налогов и сборов, разработкой, принятием, исполнением и контролем за исполнением местного бюджета, самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью.

6.Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

7.Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту. Закрепление данной гарантии дает возможность гражданам, проживающим на территории муниципального образования, органам и должностным лицам местного самоуправления предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления.

8.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими

июридическими лицами в соответствии с законом. Ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия.

9.Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

10.Законность в организации и деятельности местного самоуправ-

ления.

11.Гласность деятельности местного самоуправления заключается в обязательности опубликования муниципальных актов, в обеспечении возможности контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, а также обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления давать ответ по существу обращений граждан в течение 30 дней.

12.Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления реализуются наличием в обязательном порядке выборных органов местного самоуправления.

13.Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

18

Контрольные вопросы

1.Понятие местного самоуправления.

2.Характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя РФ.

3.Теории местного самоуправления.

4.Принципы организации и осуществления местного самоуправления.

ТЕМА 3. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления является одной из фундаментальных категорий в местном самоуправлении. В ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации установлено, что «местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций»1. Данное положение детализируется и уточняется в ФЗ №1312: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения». Также ФЗ № 131 наряду с правовыми, организационными и экономическими принципами организации местного самоуправления закрепляет территориальные. Именно территория, которой располагает муниципальное образование, должным образом позволяет функционировать и решать вопросы местного значения в интересах населения муниципального образования.

Понятие территориальных основ не имеет законодательного закрепления, поэтому в научной и учебной литературе встречаются различные определения, но большинство авторов сходятся на том, что территориальные основы местного самоуправления – это совокупность муниципально-правовых норм, регулирующая территориальную организацию местного самоуправления. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, «территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

19

муниципального образования, порядок их установления и изменения1. По мнению Н.В. Постового, под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства2.

Исходя из всего вышеперечисленного, можно сделать вывод, что территориальные основы местного самоуправления – это институт муниципального права, представляющий собой совокупность муници- пально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих формирование и состав территории муниципального образования, его границы, порядок установления и изменения границ муниципального образования, т.е. территориальную организацию местного самоуправления.

3.2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Принцип в общем виде представляет собой основу, исходное начало какой-либо теории, учения и т.д. Принципы территориальной организации местного самоуправления содержатся во второй главе ФЗ № 1313. Проанализировав положения данной главы, можно выделить следующие принципы.

1.Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ № 131, местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, а также на территориях внутригородских районов в городских округах.

2.Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, также наделение муниципальных образований соответствующим статусом осуществляется законами субъектов РФ. Данное положение закреплено

вст. 11–13 ФЗ №131.

3.Территорию муниципального образования составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития инфраструктуры поселения в соответствии с п.3, 3.1, 3.2, 3.3, 4, 5 ч.1 ст.11 ФЗ №131.

1Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2006. С. 291.

2Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002. С.165.

3Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

20