Муниципальное право. Учебное пособие-1

ференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Границы таких территорий устанавливаются по предложению проживающего там населения представительным органом.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, муниципального района. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются территория, на которой оно осуществляется; цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; порядок принятия решений; порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

В ч. 7 данной статьи сформулированы исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, к которым относятся следующие:

1)установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2)принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3)избрание органов территориального общественного самоуправления;

51

4)определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5)утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6)рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления;

7)обсуждение инициативного проекта и принятие решения по вопросу о его одобрении.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста, а конференция считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

5.7. Староста сельского населенного пункта

Положения о старосте сельского населенного пункта (ст.27.1) в ФЗ №1311 появились не так давно, в 2018 году. Староста должен способствовать организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории.

Староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению схода граждан сельского населенного пункта. В ст. 27.1 ФЗ №131 установлены требования, предъявляемые к кандидату на эту должность: наличие гражданства Российской Федерации, обязанность проживать на территории данного сельского населенного пункта, обладание активным избирательным правом либо достижение на день представления сходом граждан 18 лет и наличие в собственности жилого помещения, расположенного на территории данного сельского населенного пункта.

Не может быть назначено старостой сельского населенного пункта лицо: 1) замещающее государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность, за исключением муниципальной должности депутата представительного органа муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

52

5.8. Публичные слушания, общественные обсуждения

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием местных жителей в ФЗ №131 ст.281 предусмотрено проведение публичных слушаний и общественных обсуждений.

Инициатором публичных слушаний могут выступать население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования или глава местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации – главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1)проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3)проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со ст. 13 ФЗ №131 для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Несмотря на то, что порядок организации и проведения публичных

слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа, должно предусматриваться заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, в том числе посредством его размещения на официальном сайте органа местного самоуправления, возможность представления жителями муниципального образования своих замеча-

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

54

ний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта, в том числе посредством официального сайта, и другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях.

Об общественных обсуждениях говорится в ч. 5 ст.28. Данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления наряду с публичными слушаниями может быть реализована по проектам муниципально-правовых актов, касающихся землепользования и застройки, межевания территории, правил благоустройства и др. Однако в Законе не содержится определение понятия «общественные обсуждения» и в чем их принципиальное отличие от «публичных слушаний».

В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, публичные слушания и общественные обсуждения могут не проводиться по проектам муниципальных правовых актов и вопросам, решения по которым принимаются сходом граждан.

5.9. Собрание граждан

Собрания граждан относятся к консультативным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления. Основные положения закрепляются в ст. 29 ФЗ № 1311. Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, обсуждения вопросов внесения инициативных проектов и их рассмотрения, осуществления территориального общественного самоуправления.

Инициаторами проведения собраний граждан могут выступать население (в этом случае собрание назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования), а также представительный органа муниципального образования или глава муниципального образования (собрание назначается, соответственно, представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования).

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан, помимо ФЗ №131, определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023). URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения:

07.12.2023).

55

Собрания граждан также проводятся в рамках осуществления территориального общественного самоуправления (ст.27 ФЗ №1311), в этом случае порядок назначения и проведения собрания определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Вслучае, когда собрание граждан проводится по вопросам внесения

ирассмотрения инициативных проектов, участие в н м принимают жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Особенности порядка назначения и проведения таких собраний определяются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

5.10.Конференция граждан (собрание делегатов)

ВФЗ №1312 предусматривает такую форму участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как конференция граждан (собрание делегатов). Конференция граждан, так же как и собрание, относится к консультативным формам, ее можно считать альтернативой собранию граждан. Общие положения закреплены в ст. 30 ФЗ №131. В ч. 1 ст. 30 устанавливается, что в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

2Там же.

56

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

5.11. Опрос граждан

Опрос граждан – это еще одна из консультативных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Вст. 31 ФЗ №1311 закрепляется, что опрос граждан может проводиться на всей территории муниципального образования или на части территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Вопросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. В опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители, достигшие шестнадцатилетнего возраста.

Для разных целей инициаторами проведения опроса могут выступать разные субъекты:

1)представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования – по вопросам местного значения;

2)орган государственной власти субъекта Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения;

3)жители муниципального образования или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, – для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта.

Решение о назначении опроса граждан принимается представи-

тельным органом муниципального образования. Для проведения опроса граждан может использоваться официальный сайт муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан обязательно устанавливаются: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе; порядок идентификации участников опроса в случае

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

57

проведения опроса граждан с использованием официального сайта муниципального образования.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется либо за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления или жителей муниципального образования, либо за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

ФЗ № 131 устанавливает основные положения о данной форме участия населения в местном самоуправлении, особенности порядка назначения и проведения опроса граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

5.12. Обращения граждан в органы местного самоуправления

Положения относительно обращения граждан в органы местного самоуправления в ФЗ № 1311 изложены очень кратко. Статья 32 ФЗ №131 практически дословно дублирует конституционное право (ст. 33 Конституции РФ) на подачу индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 32 содержится отсылочная норма к ФЗ от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее ФЗ № 59)2. Именно положения вышеуказанного закона содержат порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.

Обращение гражданина – это направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функ-

1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

2О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : ФЗ от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023) : [принят Государственной думой 21 апреля 2006 года : одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 года] // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации». URL: http:pravo.gov.ru (дата обращения: 07.12.2023).

58

ций)», предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Из данного определения, закрепленного в ст. 4 ФЗ № 59, можно сделать вывод о наличии трех видов обращений:

1)предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

2)заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

3)жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Обращение может быть подано в нескольких формах: устной (во

время личного приема (ст.13 ФЗ № 59), письменной (в ст. 7 ФЗ №59 установлены требования к данной форме) и в форме электронного документа.

Срок рассмотрения обращения составляет 30 дней со дня регистрации. Регистрация обращения происходит не позднее 3 дней с момента его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. В исключительных случаях возможно продление срока рассмотрения обращения, но не более чем на 30 дней.

За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.Общая характеристика муниципальных выборов и местного референдума.

2.Отзыв главы муниципального образования и депутата представительного органа местного самоуправления. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

3.Понятие сходов граждан.

59

4.Значение правотворческой инициативы граждан и инициативных проектов.

5.Территориальное общественное самоуправление.

6.Характеристика публичных слушании и общественных обсуждений.

7.Процедура проведения собраний и конференций граждан.

8.Опрос граждан.

9.Особенности обращений граждан в органы местного самоуправления.

ТЕМА 6. ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

6.1. Система органов местного самоуправления: понятие и общая характеристика

Органы местного самоуправления представляют собой один из уровней публичной власти (ст.132 Конституции РФ)1. По общему правилу, в государствах с федеральной формой правления выделяют три уровня публичной власти: федеральный уровень, уровень субъектов федерации, а также уровень местного самоуправления. На уровне федерации и ее субъектов осуществляется публичная власть государства, в то время как на местном (муниципальном) уровне реализуется публичная власть территориального коллектива, максимально приближенная к местному населению. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет достаточно широкую степень независимости органов местного самоуправления от решений и действий органов государственной власти.

Исходя из теории конституционализма, различные уровни публичной власти имеют один и тот же источник этой власти – народ, а отдельные компоненты механизма ее осуществления не имеют принципиальных сущностных отличий, хотя каждый из них и обладает своей спецификой. На всех уровнях происходит формирование представительных и исполнительных органов публичной власти, в обязанности которых входит принятие решений на соответствующем территориальном уровне.

В соответствии со ст. 34 ФЗ № 1312 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023).

60