Финансы. Учебное пособие

81

а) уровень ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации;

б) объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции; в) уровень инфляции, в том числе темпы роста цен и кредитная ставка

коммерческих банков; г) объемы производства промышленной продукции зарубежных стран.

3.Начальной стадией бюджетного процесса в РФ является: а) рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; б) исполнение бюджета;

в) составление отчета об исполнении бюджета и утверждение отчета; г) составление проекта бюджета.

4.Не требует законодательного утверждения, но составляется одновременно с проектом бюджета:

а) перспективный финансовый план; б) баланс финансовых ресурсов;

в) план развития государственного или муниципального сектора экономики;

г) прогноз социально-экономического развития территории.

5.Одной из задач бюджетного процесса является:

а) выявление материальных и финансовых резервов государства; б) несогласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

в) минимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; г) минимально точный расчет расходов бюджета.

6. Основными этапами санкционирования расходов являются:

а) подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств; б) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

в) утверждение и доведение уведомлении о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств;

г) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов.

7. Процедура исполнения бюджета в Российской Федерации возложена: а) на аппарат Президента; б) Казначейство; в) ЦБ РФ;

г) Министерство экономического развития и торговли.

82

Глава 9 Межбюджетные отношения

Изучив материалы, вы сможете: раскрыть содержание межбюджетных отношений; охарактеризовать основные принципы и механизмы взаимодействия федерального, регионального и местного бюджетов; дать описание основных направлений совершенствования межбюджетных отношений.

9.1. Общая характеристика межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм – форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений, выражающей относительную самостоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного).

К принципам межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ относятся:

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по законодательно установленным нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

самостоятельность бюджетов; равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоот-

ношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами Российской Федерации

83

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и доходными направлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем.

Горизонтальная сбалансированность бюджета означает пропор-

циональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений обладают рядом особенностей и противоречий:

наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

существенной дифференциацией экономических и бюджетноналоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном ас-

84

пекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

 сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий [1, с. 285].

9.2. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, регионального и местного бюджетов

Взаимодействие бюджетов – это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральных, региональных и местных бюджетах.

В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов выделяется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджета и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансо-

вых категорий выражается системой следующих принципов:

самостоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством;

необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования;

солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;

приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой политики;

достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результата взаимодействия бюджетов;

85

подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи;

прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Основные потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам Российской Федерации идут из специальных целевых фондов, которыми управляет Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавливаются в ежегодных законах о федеральном бюджете по методикам, утвержденным Правительством.

Основными фондами финансовой помощи регионам являются:

1.Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между регионами в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации».

2.Федеральный фонд софинансирования социальных расходов образуется в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации по финансированию их приоритетных расходных обязательств. В составе Фонда предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда; на осуществление мер социальной поддержки тружеников ты-

ла;

на выплату государственных пособий гражданам, имеющим де-

тей.

3. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и

86

муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

4.Федеральный фонд регионального развития. Формирование и распределение средств Фонда осуществляется на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов.

5.Федеральный фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального бюджета в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В Фонде компенсаций предусмотрены субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством; на реализацию федеральных законов о донорстве крови, на тушение лесных пожаров, осуществление полномочий по лесному хозяйству и охране и воспроизводству лесов и др. [1, с. 299]

9.3.Пути совершенствования межбюджетных отношений

В условиях значительных циклических колебаний экономической системы современные подходы к межбюджетным отношениям не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений, в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики.

Прогнозируемый переход на стадию экономического роста позволяет поставить перед межбюджетными отношениями новые зада-

чи. Главными из них являются:

воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;

софинансирование структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места;

обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров;

выравнивание доступности услуг образования и здравоохранения для жителей конкретных регионов.

87

В дальнейшем могут быть сформулированы следующие принци-

пы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней:

принцип зависимости разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретного гражданина в соответствующих общественных благах;

принцип осуществления конкретных расходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль;

принцип обеспечения "потенциала действий" как способности соответствующего уровня власти осуществлять полномочия по финансированию первоочередных направлений региональной экономической политики в случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе;

принцип обеспечения возможности для всех уровней бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономические условия.

Реализация этих принципов позволяет создать устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы разграничения бюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов дает возможность повысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионах и муниципалитетах.

Это позволяет определить следующие приоритеты развития межбюджетных отношений:

1) умеренная децентрализация бюджетных полномочий;

2) обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

3) повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов;

4) совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы;

5) разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Необходимость умеренной децентрализации бюджетных полномочий объясняется тем, что некоторые налоги эффективнее собирать на местном уровне. Это утверждение верно и в отношении расходов (например, на благоустройство). Но парадокс в том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизации доходов

88

и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенные налоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование и здравоохранение можно осуществлять из федерального бюджета. Поэтому решение вопроса о степени децентрализации бюджетных доходов и расходов может быть найдено, вопервых, при анализе влияния исследуемого явления на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценке продуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение инвестиций.

В сфере межбюджетных отношений в России до сих пор остаются нерешенными некоторые актуальные проблемы. Одна из них – правовой статус участников межбюджетных отношений ˗ связанная с недостаточной регламентацией отношений центра и субъектов Федерации при неопределенности статуса последних. С провозглашением Конституцией РФ равенства субъектов Федерации все республики в составе России имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами – краями, областями, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и снижает эффективность межбюджетных отношений. Необходимо также в законодательном порядке определить статус третьего уровня бюджетной системы, т. е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям внутри страны. На практике создаются муниципалитеты с урезанными бюджетными правами в части установления местных налогов, получения отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции, при недопущении конкуренции в налоговой сфере, является важным направлением повышения эффективности межбюджетных отношений. Однако такая конкуренция не является аналогом конкуренции в частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурировать за привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. Очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных.

Повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов является одним из важнейших направлений совершенствования межбюджетных отношений. Трансферты выполняют три функции. С их помощью одним территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают пре-

89

имущества другие территориальные образования, т. е. компенсация экстерналий (внешних эффектов). Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.

Важной задачей совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение инвестиционной направленности этой системы, что означает:

достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью;

совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие;

выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.

Преимущественное направление развития системы трансфертов – предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.

Совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в силу объективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов.

90

Анализ сложившейся практики приводит к выводу о необходимости в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

Федеральные и региональные налоги эффективно использовать при обложении объектов с мобильной налоговой базой – прибыли, заработной платы, потребления. В то же время немобильная налоговая база должна быть объектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы. В переходной экономике для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти.

Целесообразно применять расщепляющиеся налоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и зачисляемые в установленных долях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения, использование на практике принципа "один налог – один бюджет" не является эффективным. Оно означало бы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объекты обложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях, должно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектов на ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособности отечественной экономики.

В настоящее время разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).

Разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с процессами укрупнения регионов РФ и расширения круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.

Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к распределе-