Финансы. Учебное пособие

71

бюджетов, включая ведомственный контроль за исполнением бюджетов, в то время как к компетенции законодательных (представительных) органов относятся вопросы рассмотрения и утверждения бюджета, а также последующего контроля за его исполнением.

Участниками бюджетного процесса являются также Банк России и другие кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета (так называемые уполномоченные банки). Банк России как основной орган денежно-кредитного регулирования совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций, а также могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.

К ведению органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, а также организация исполнительной власти и органами местного самоуправления, относится осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. При это органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют все виды контроля (предварительный, текущий и последующий) за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетным законодательством к участникам бюджетного процесса отнесены также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Их роль в бюджетном процессе определяется тем, что средства бюджетов соответствующих уровней доводятся до конечных бюджетополучателей опосредованно через распорядителей

72

бюджетных средств. Главным распорядителем средств соответствующего бюджета является орган государственной власти, орган местного самоуправления, имеющий право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, которое наделено указанным правом (ст. 158 БК РФ). В свою очередь, распорядитель бюджетных средств как орган государственной власти либо орган местного самоуправления имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств участвуют в бюджетном процессе на стадии составления бюджета, его исполнения, составления отчета об исполнении бюджета. На стадии составления бюджета главный распорядитель определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, осуществляет сводные расчеты бюджетных ассигнований на планируемый год, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. При исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетную роспись, распределяют и доводят лимиты бюджетных обязательств, а также объемы финансирования расходов до подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; вносят изменения в сметы доходов и расходов подведомственных бюджетополучателей; осуществляют контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями и получателями бюджетных средств, предоставлением ими отчетности об использовании бюджетных средств. На стадии составления отчета об исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют сводную отчетность об использовании бюджетных средств подведомственными распорядителями и бюджетополучателями для последующего включения ее в отчет об исполнении бюджета. Права распорядителей бюджетных средств аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. В целях упорядочения бюджетного процесса на федеральном уровне и в связи с проводимой административной реформой вводится понятие «субъекты бюджетного планирования», под которыми понимаются: федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов ис-

73

полнительной власти» вносить в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств; федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет

Президент РФ или Правительство РФ, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Основной функцией каждого из субъектов бюджетного планирования на федеральном уровне является представление в Министерство финансов РФ обоснованной суммы бюджетных расходов на планируемый год (включая оценки расходов, финансируемых за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) в целом по субъекту планирования с разбивкой по подведомственным ему главным распорядителям бюджетных средств [2, с. 373].

8.2. Составление проекта федерального бюджета

Составление бюджетов – стадия бюджетного процесса, на котором определяется состав и объём доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год.

Разработка проекта бюджета включает две стадии – подготовительную и конкретно-адресную. На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета на текущий год, планируются показатели бюджета очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исполнению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчётов; устанавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объёма доходов бюджетов, конкретных направлений использования бюджетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

74

Существенную роль при составлении проекта бюджета играют предварительно разработанные финансовые прогнозы и планы.

Порядок составления проекта федерального бюджета определен в ст. 184 БК РФ. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года, им же определяются порядок и сроки составления проекта федерального бюджета. Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социальноэкономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана. Министерство финансов РФ организует разработки: проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу; проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ.

Составление региональных бюджетов базируется на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующих территорий на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Первый этап формирования федерального бюджета – разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

Вторым этапом формирования федерального бюджета является распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных

75

средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Осуществляются разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, законопроектов о МРОТе, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году.

В период с 15 июли по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социальноэкономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу [2, с. 379].

8.3. Рассмотрение и утверждение бюджета

Рассмотрение и утверждение бюджета – стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, даётся оценка предста-

76

вительного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год.

Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, также предлагать проекты законов, касающихся бюджетной сферы.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представительных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ. Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.

Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для внесения замечаний и предложений, а также в Счётную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четырёх чтениях, на которые отводится соответственно 30, 15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Впервом чтение обсуждается концепция проекта федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы

ирасчёты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета.

При утверждении в первом чтении основных характеристик Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

Вслучае отклонения в первом чтении проекта закона палата может:

– передать его в согласительную комиссию по уточнению основ-

ных характеристик федерального бюджета (далее – согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в со-

77

ответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения;

–вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на дора-

ботку;

–поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во время второго чтения утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объёма расходов, утверждённого в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная Дума отклонят во втором чтении проект закона о федеральном бюджете, то он передаётся в согласительную комиссию.

Втретьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителем бюджетных средств по всем четырём уровням функциональной классификации расходов, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов с учётом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утверждённому во втором чтении.

Вчетвёртом чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

После принятия Государственной Думой закона о федеральном бюджете в течение пяти дней передаётся в Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете и голосует за его одобрение в целом. Затем в течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации это закон направляется к Президенту РФ для подписания и обнародования.

Вслучае непринятия проекта закона о федеральном бюджете или невступления в силу соответствующего закона до 1 января очередного года Государственная Дума может принять закон о порядке финан-

78

сирования расходов их федерального бюджета в I квартале финансового года [2, с. 379].

8.4. Организация исполнения бюджета

Исполнение бюджета – стадия бюджетного процесса, на котором осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников; своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утверждёнными бюджетными назначениями, а также учёт исполнения бюджета.

Исполнение бюджетов соответствующих уровней возложено на исполнительные органы власти и органы местного самоуправления, которые организуют этот процесс через соответствующие финансовые, казначейские, налоговые, таможенные органы. В исполнении бюджета принимают участие министерства, агентства, службы, коммерческие и некоммерческие учреждения, включая бюджетные организации, которые связаны с бюджетом или по доходам, или по расходам, а также Центральный банк РФ и кредитные организации, выполняющие его функции.

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ основано на принципах:

единства кассы, когда все доходы, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета поступают на единый счёт, с которого осуществляются все расходы;

полного и своевременного поступления в бюджет доходов в резерве отдельных источников;

своевременного и полного финансирования расходов в соответствии с утверждёнными бюджетными назначениями с учётом установленных бюджетным законодательством случаев внесения в них изменений в пределах фактического наличия средств на едином счёте;

целевого и эффективного использования бюджетных средств;

осуществления контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство предусматривает процедуры исполнения бюджетов по доходам и расходам. Исполнение бюджета по доходам предусматривает процесс:

– распределения в соответствии с утверждённым бюджетом регулирующих доходов;

79

–зачисление доходов (собственных и регулирующих) на счета соответствующих бюджетов;

–возврата излишне уплаченных сумм доходов;

–учёта доходов бюджета и составления отчётности о доходах соответствующего бюджета.

Исполнение бюджета по расходам производится в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счёте бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых проце-

дур санкционирования и финансирования расходов.

Санкционирование расходов представляет собой установление и доведения до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, предварительный контроль и учёт по принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями, предусмотренными законом и бюджете, с учётом исполнения бюджета по доходам. Санкционирование расходов предполагает следующие основные этапы:

 составление и утверждение сводной бюджетной росписи;  утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распо-

рядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителями бюджетных средств и бюджетными учреждениями;

 утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

 принятие бюджетных обязательств получателями бюджетных средств;

 подтверждение и выверка исполнения обязательств. Финансирование расходов представляет собой предоставление

права бюджетополучателям на расходование средств на основе утверждённой росписи доходов и расходов с учётом реального обеспечения расходов денежными средствами на оплату принятых бюджетополучателями обязательств. Финансирование расходов включает в себя: разрешение на оформление платежного документа о перечислении бюджетных средств; непосредственное списание бюджетных средств с бюджетного счёта в целях исполнения бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

В состав операций, составляющих содержание исполнения бюджета, включается также операции по учёту исполнения бюджета, представляющему собой систему сбора, регистрации и обобщения информации о ходе исполнения бюджета и охватывающему все фи-

80

нансово-хозяйственные операции, связанные с процессом его исполнения.

Данные учёта исполнения доходов и расходов бюджета являются основой для принятия органами исполнительной власти адекватных управленческих решений. На основании данных учёта составляется отчёт об исполнении бюджета.

Отчёт об исполнении бюджета – документ, содержащий уста-

новленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.

Форма отчётов об исполнении бюджетов всех уровней, порядок их составления и представления определяются Министерством финансов РФ в нормативно-правовых актах, издаваемых ежегодно [2, с.

388].

Итак, подводя итог вышесказанному, следует, что бюджетный процесс представляет собой деятельность органов власти по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению. Бюджетный процесс в РФ регламентируется Бюджетным кодексом, в котором определены участники бюджетного процесса и их полномочия; порядок составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения; установлен порядок его исполнения, составления и утверждения отчета об исполнении и финансового контроля.

Вопросы для самоконтроля знаний студентов

1.Дайте определение бюджетного процесса, охарактеризуйте его стадии и состав участников.

2.Охарактеризуйте основные этапы составления федерального бюджета.

3.Каково содержание основных этапов рассмотрения бюджета и его утвержде-

ния?

4.На каких принципах исполняется бюджет, и какие этапы и процедуры необходимо соблюдать при этом?

5.В каком порядке составляется и утверждается отчет об исполнении бюджета?

Тест

1.Сколько этапов включает бюджетный процесс в РФ: а) один; б) два; в) четыре; г) три.

2.Главными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются: