Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

тера, однако являются инструментом «мягкого права», принимаются во внимание государствами и органами ООН и учитываются самими договорными органами при вынесении рекомендаций по докладам государств.

Наконец, некоторые конвенционные органы уполномочены проводить расследования по сообщениям о нарушениях государ- ствами-участниками закрепленных в договорах обязательств.

Договорные органы формально не относятся к системе ООН1, хотя обслуживаются Секретариатом ООН и представляют ежегодные доклады ЭКОСОС или Генеральной Ассамблее ООН.

Следует отметить, что международные договоры по правам человека являются одним из основных инструментов защиты прав человека на всех уровнях — национальном, региональном и международном, а договорные органы по правам человека занимают особое место в системе универсальных правозащитных механизмов.

Комитет по правам человека

Комитет по правам человека был образован в 1976 г. в результате вступления в силу Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Членство и организация работы. Комитет состоит из 18 экспертов, работающих в личном качестве и являющихся гражданами государств — участников Пакта. Его члены избираются тайным голосованием в ходе совещаний государств — участников Пакта. К выборам допускаются кандидаты, выдвинутые государствами — участниками Пакта и обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. При этом принимается во внимание полезность участия в Комитете нескольких лиц, обладающих юридическим опытом.

В Комитет не может входить более чем по одному гражданину от одного государства — участника Пакта. При выборах принимаются во внимание принцип справедливого географического распределения, представительство различных форм цивилизации и основных правовых систем.

Срок полномочий членов Комитета — 4 года с возможностью переизбрания. Один раз в 2 года переизбирается половина

1 За исключением Комитета по экономическим, социальным и культурным правам.

81

экспертов. В случае досрочного прекращения полномочий коголибо из экспертов (например, в связи со смертью или уходом в отставку) выборы нового эксперта на оставшийся срок проводятся на общих основаниях.

Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры: в Пакте закреплены лишь требования о том, что две трети экспертов Комитета (12) образуют кворум, а постановления Комитета принимаются большинством голосов присутствующих членов. Как правило, постановления Комитета одобряются без голосования.

Должностные лица Комитета избираются на двухгодичный срок и могут быть переизбраны. В их число входят председатель, трое его заместителей, а также докладчик, на которого возлагается обязанность готовить годовой доклад Генеральной Ассамблее.

Кроме того, Комитет избирает трех специальных докладчи- ков для исполнения особых функций.

Специальный докладчик по содействию в работе с сообщениями

регистрирует поступающие сообщения в соответствии с процедурой, предусмотренной Факультативным протоколом к Пакту, вступившим в силу в 1976 г. (I Факультативным протоколом), а также направляет государствам просьбы о временных мерах, которые могут быть необходимы в целях предотвращения нанесения жалобщику непоправимого вреда (например, казни или выдачи властям другого государства).

Специальный докладчик по последующей деятельности в связи с соображениями занимается отслеживанием выполнения рекомендаций Комитета по индивидуальным сообщениям.

Специальный докладчик по заключительным замечаниям назна- чается для наблюдения за принятием государствами — участниками Пакта последующих мер по имплементации заключи- тельных замечаний и рекомендаций Комитета.

Организационное и техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляется Секретариатом ООН. Генеральный секретарь ООН предоставляет необходимый персонал и материальные средства для эффективного осуществления функций Комитета в соответствии со ст. 36 Пакта. На практике секретариатское обслуживание осуществляет Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.

В настоящее время Комитет проводит свои сессии трижды в год — один раз в Нью-Йорке и два раза в Женеве. С момента

82

своего основания до конца 2011 г. Комитет провел 103 сессии. Длительность сессии обычно составляет три недели. Кроме того, за неделю до сессии собирается рабочая группа, как правило, состоящая из 5 членов Комитета, которая действует в качестве предварительной инстанции в процедуре рассмотрения индивидуальных сообщений. Например, группа может объявить сообщение приемлемым, однако окончательное решение по приемлемости и по существу сообщения принимается на пленуме Комитета.

Раз в год Комитет представляет Генеральной Ассамблее че- рез ЭКОСОС доклад о своей работе.

Основным видом деятельности Комитета является рассмотрение докладов стран — участниц Пакта о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Первый доклад государства представляют в течение одного года после вступления Пакта для них в силу, следующие — по требованию Комитета.

Первоначально интервал между докладами, как правило, составлял пять лет. В 1997 г. практика несколько изменилась: в заключительных замечаниях по итогам рассмотрения доклада Комитет указывает срок представления следующего доклада. Обычно интервал составляет 4—5 лет.

По получении доклада от государства Секретариат обеспечи- вает его перевод на все языки ООН и размещает на официальном сайте. Существует практика (хотя и не предусмотренная Пактом) направления неправительственными организациями и институтами гражданского общества «теневых» докладов, содержащих альтернативную информацию по соблюдению подотчетным государством положений Пакта.

Комитет изучает полученные материалы и препровождает го- сударствам-участникам свои доклады и такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Комитет может также препроводить ЭКОСОС эти замечания вместе с экземплярами докладов. Государства — участники Пакта могут представлять Комитету свои соображения по любым таким замечаниям.

Государства, ратифицировавшие II Факультативный протокол к Пакту, направленный на отмену смертной казни, включа- ют в доклады, которые они представляют Комитету, информацию о мерах, принятых ими для осуществления обязательств по данному протоколу.

Существующий порядок рассмотрения докладов был установлен в 2002 г. Рассмотрение обычно проводится в два этапа.

83

На первой сессии доклад изучается в специальной группе, состоящей обычно из 4—6 экспертов, один из которых назнача- ется докладчиком. Как минимум один из членов группы должен представлять регион, к которому принадлежит подотчетное государство. Группа с помощью Секретариата готовит список вопросов, который заблаговременно (примерно за полгода) направляется заинтересованному государству. Полученные от государства ответы также переводятся на все языки и публикуются.

Âначале сессии, на которой должно состояться основное рассмотрение доклада, Комитет проводит закрытую встречу с представителями специализированных учреждений и органов ООН, выразивших желание представить информацию по подот- четному государству. Часто Комитет неформально консультируется и с представителями гражданского общества.

Рассмотрение доклада проходит в рамках официальных заседаний Комитета в форме интерактивного диалога с делегацией государства — участника. Чаще всего разговор ведется на темы, которые, по мнению Комитета, не получили достаточного освещения в докладе и ответах на поставленные вопросы.

Â2001 г. в связи с ростом задолженности по докладам Комитет принял решение в особых случаях рассматривать положение в государствах — участниках Пакта без доклада, на основе имеющейся информации. Эта процедура задействуется, когда государство — участник Пакта в течение долгого времени игнорирует запросы Комитета.

По итогам диалога с представителями заинтересованного государства Комитет готовит заключительные замечания. Их стандартная форма — короткое вступление, перечисление позитивных аспектов, а также основные вопросы, вызывающие озабо- ченность, и рекомендации. Последний раздел, как правило, составляет львиную долю заключительных замечаний: в нем отме- чаются нарушения обязательств или факты их недостаточного исполнения и предлагаются конкретные рекомендации по устранению недостатков.

Согласно практике, установленной в 2001 г., среди заклю- чительных замечаний Комитет выделяет несколько приоритетных, по которым предлагает государству направить информацию в течение года. Ответы государства анализируются Специальным докладчиком по заключительным замечаниям, который представляет Комитету предложения по дальнейшим действи-

84

ям. Комитет, например, может запросить у государства дополнительную информацию, переназначить время представления следующего доклада и т.д. Нежелание государства сотрудничать с докладчиком отражается в докладах Комитета Генеральной Ассамблее.

В 2010 г. Комитет инициировал альтернативную процедуру представления докладов. В соответствии с ней государству направляется предварительный список вопросов, на основе которого готовится основной доклад. Эта процедура позволяет сэкономить время и ресурсы, исключив стадию подготовки и анализа первоначального доклада.

Рассмотрение периодических докладов является основной, но отнюдь не единственной обязанностью Комитета. В соответствии со ст. 41 Пакта он уполномочен получать и рассматривать утверждения государства — участника Пакта о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по нему. Данная статья носит факультативный характер, т.е. вступает в силу для государства по заявлению последнего, а не при ратификации Пакта. Оба заинтересованных государства должны признать соответствующую компетенцию Комитета: в иных случаях сообщения к рассмотрению не принимаются.

Для рассмотрения и урегулирования подобных межгосударственных споров Пактом предусмотрена развернутая и сложная процедура — заслушивание докладов, посредничество и даже назначение согласительных комиссий. Вместе с тем за более чем 35-летнюю историю Комитета эта процедура ни разу не применялась.

Третьим важным направлением работы Комитета является

рассмотрение индивидуальных жалоб. В соответствии с Факультативным протоколом к Пакту, вступившим в силу 23 марта 1976 г., Комитет наделяется компетенцией принимать и рассматривать сообщения от лиц, подлежащих юрисдикции государства — участника протокола, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством — участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте.

По получении сообщения Комитет доводит его до сведения заинтересованного государства и запрашивает информацию по существу, а также на предмет приемлемости. Условиями приемлемости являются исчерпание всех внутренних средств правовой защиты (за исключением случаев, когда этот процесс неоправданно затягивается), а также то, что этот же вопрос не рассмат-

85

ривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Комитет может признать неприемлемыми анонимные сообщения, а также жалобы, которые не совместимы с положениями Пакта или представляют собой злоупотребление правом на петицию.

В случае принятия сообщения в производство Комитет рассматривает его, а также информацию заинтересованного государства на закрытых заседаниях и сообщает свои соображения обеим сторонам. И те и другие могут представить дополнительные сведения и доводы. На практике рассмотрение сообщений нередко затягивается на годы и даже десятилетия.

Краткий отчет о рассмотрении Комитетом индивидуальных сообщений в рамках установленной факультативным протоколом процедуры включается в ежегодные доклады Комитета Генеральной Ассамблее.

Комитет регулярно издает замечания общего порядка, которые толкуют отдельные положения Пакта и развивают их или же комментируют применение обязательств государств по Пакту к отдельным категориям населения, например негражданам. Эти замечания не имеют юридически обязывающего характера, однако учитываются Комитетом при рассмотрении докладов и государствами — при их подготовке. Кроме того, ссылки и выдержки из них активно используются в резолюциях органов ООН (Генеральной Ассамблеи, Совета по правам человека и т.д.).

Некоторые замечания общего порядка носят процедурный характер и подробно разъясняют технические вопросы — представление докладов и т.д.

С 1980 по 2011 г. Комитет выпустил 34 замечания общего порядка.

Комитет по правам человека не проводит расследований по информации об отдельных случаях серьезных нарушений государствами обязательств по Пакту.

Комитет по экономическим,

социальным и культурным правам

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам занимает уникальное положение в системе конвенционных механизмов. Это единственный договорный орган, который не был учрежден непосредственно положениями договора. Функциями по контролю за соблюдением государствами — участни-

86

ками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) своих обязательств по Пакту наделен ЭКОСОС. Совет уполномочен принимать доклады государств, рассматривать их, выносить рекомендации и взаимодействовать со специализированными учреждениями ООН в этой связи.

В резолюции 1988(LX) ЭКОСОС постановил учредить для рассмотрения поступающих докладов сессионную рабочую группу. Решением 1978/10 был определен ее состав — по 3 государства — члена ЭКОСОС, являющихся одновременно участниками Пакта, от каждой региональной группы. В 1982 г. принцип формирования рабочей группы был изменен — официальные представители государств уступили место правительственным экспертам. В 1985 г. группа была преобразована в Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который функционирует до настоящего времени.

Членство и организация работы. Комитет состоит из 18 экспертов, которые выступают в личном качестве и обладают признанной компетенцией в области прав человека.

При избрании членов Комитета должным образом учитываются справедливое географическое распределение и представительство различных форм социальных и правовых систем. 15 мест распределено поровну между региональными группами, тогда как оставшиеся три — пропорционально увеличению общего числа участников от каждой региональной группы. Эксперты избираются на сессиях ЭКОСОС прямым тайным голосованием сроком на четыре года из числа выдвинутых государствами — участниками Пакта кандидатов. Выборы проходят раз в два года.

Комитет проводит две трехнедельные сессии в год в Отделении ООН в Женеве. По состоянию на конец 2011 г. он провел 47 сессий. Кроме того, дважды в год по неделе собирается предсессионная рабочая группа, которая изучает доклады государств и формирует списки дополнительных вопросов.

Должностные лица Комитета (председатель, три его заместителя и докладчик) избираются сроком на два года с возможностью переизбрания.

Комитет представляет доклады о своей деятельности ЭКОСОС.

Организационно-техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляет Генеральный секретарь ООН.

87

Мандат Комитета определен главой 4 Пакта и резолюциями ЭКОСОС. Основная его обязанность — рассмотрение периодиче- ских докладов государств о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в Пакте, которые они обязаны представлять каждые четыре года.

Первоначально доклад анализируется предсессионной рабо- чей группой, которая на его основании и с учетом информации из альтернативных источников готовит и направляет список дополнительных вопросов государству-участнику. Доклад, вопросы и ответы государства на них публикуются.

Рассмотрение доклада проходит в формате интерактивного диалога с делегацией заинтересованного государства. В диалоге имеют право участвовать представители органов и специализированных учреждений ООН.

По итогам рассмотрения доклада Комитет готовит заключи- тельные замечания и рекомендации, которые затем препровождаются заинтересованному государству. Выполнение рекомендаций государством, как правило, оценивается в ходе рассмотрения следующего периодического доклада, однако Комитет вправе запросить информацию по отдельным рекомендациям и через определенный срок. Такие запросы берутся на контроль предсессионной рабочей группой.

Комитет не располагает процедурой рассмотрения индивидуальных жалоб или сообщений. Соответствующий факультативный протокол к Пакту был одобрен Генеральной Ассамблеей ООН в 2008 г. и открыт для подписания и ратификации. На момент написания настоящего пособия он не вступил в силу — для этого требуется его ратификация как минимум десятью государствами — участниками Пакта.

Комитет не имеет полномочий проводить расследования или принимать сообщения от государств о нарушениях другими государствами их обязательств по Пакту.

Важной формой работы Комитета являются замечания общего порядка, которые разъясняют положения Пакта и указывают пути и способы более полного соблюдения государствами- участниками своих обязательств. По состоянию на конец 2011 г. Комитет принял 21 такое замечание.

Один раз за сессию Комитет проводит общую дискуссию на тему, имеющую непосредственное отношение к его мандату. Дискуссия носит открытый формат.

88

Комитет по ликвидации расовой дискриминации

Комитет по ликвидации расовой дискриминации — первый договорный орган по правам человека. Он был образован в 1970 г. в соответствии с положениями Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.

Членство и организация работы. Комитет состоит из 18 экспертов. Члены Комитета выступают в личном качестве и должны обладать высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью.

Эксперты избираются государствами — участниками Конвенции из числа своих граждан. Каждое государство имеет право выдвинуть не более одного кандидата. При избрании учитывается справедливое географическое распределение и представительство различных форм цивилизации, а также главных правовых систем.

Избрание осуществляется на четырехлетний срок прямым тайным голосованием на заседании государств — участников Конвенции, которое проводится раз в два года. На каждом заседании избирается по девять экспертов. Для заполнения непредвиденных вакансий государство — участник Конвенции, гражданином которого является выбывший эксперт, назначает другого эксперта из числа своих граждан при условии одобрения Комитетом.

Ежегодно через Генерального секретаря ООН Комитет представляет Генеральной Ассамблее доклад о своей деятельности.

Сессии Комитета, как правило, проходят в Отделении ООН в Женеве дважды в год. В настоящее время продолжительность каждой составляет четыре недели. По состоянию на конец 2011 г. было проведено 79 сессий.

Комитет устанавливает собственные правила процедуры и избирает должностных лиц — председателя, трех заместителей и докладчика — сроком на два года. Кроме того, существует пост

координатора по последующим действиям, который назначается для наблюдения за принятием государствами — участниками Конвенции мер по имплементации отдельных заключительных замечаний и рекомендаций. Генеральный секретарь ООН техни- чески обеспечивает работу Комитета.

Комитет рассматривает периодические доклады, которые государства — участники Конвенции обязаны представлять раз в два года и по требованию Комитета. На практике, однако, Ко-

89

митет обычно просит представить сводные доклады за несколько отчетных периодов и рассматривает их раз в четыре— шесть лет.

Практика Комитета по рассмотрению периодических докладов почти во всем совпадает с практикой других договорных органов. По каждой подотчетной стране назначается докладчик; на основе доклада и альтернативной информации формулируется список предварительных вопросов. Рассмотрение докладов и ответов заинтересованного государства проходит путем интерактивного диалога с экспертами. По итогам рассмотрения составляются заключительные замечания и рекомендации, которые затем препровождаются подотчетному государству и публикуются. Комитет может запросить отдельно представить информацию по рекомендациям, требующим, по его мнению, срочного исполнения.

Комитет может делать предложения и общие рекомендации, которые основываются на изучении докладов и информации, поступившей от государств — участников Конвенции. Такие предложения и общие рекомендации сообщаются Генеральной Ассамблее вместе с замечаниями государств — участников Конвенции, если таковые имеются.

По состоянию на 2011 г. Комитет принял 33 общие рекомендации (замечания общего порядка).

В соответствии со ст. 14 Конвенции Комитет в пределах его юрисдикции наделяется полномочиями принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц или групп лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством- участником, заявившим о признании такой компетенции, ка- ких-либо прав, изложенных в Конвенции. По получении такого сообщения и при условии исчерпания предусмотренных Конвенцией внутренних средств правовой защиты Комитет конфиденциально доводит сообщение до сведения заинтересованного государства. В случае признания сообщения приемлемым Комитет рассматривает вопрос по существу и направляет петиционеру и заинтересованному государству свои рекомендации, краткое резюме которых может быть включено в ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН.

Конвенция также предусматривает процедуру межгосударственных жалоб, в соответствии с которой государство-участник может довести до сведения Комитета информацию о том, что другое государство-участник не выполняет положений Конвен-

90