Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

В итоговый документ входят резюме дискуссии на заседании Рабочей группы, рекомендации и добровольные обязательства государства.

Практика сортировки рекомендаций по категориям, стихийно сложившаяся в рамках первого цикла УПО, получила отражение, пусть и в рекомендательной форме, в резолюции СПЧ 16/21, закрепившей итоги обзора его деятельности. Рекомендации, содержащиеся в итоговом документе, «желательно сгруппировать по темам при полном участии и с согласия государства, являющегося объектом обзора, и государств, высказавших соответствующие рекомендации».

Первоначальное принятие итогового документа осуществляется на уровне группы через два-три дня после диалога с заинтересованным государством, которое уже на этом этапе может выразить свою позицию по отдельным рекомендациям.

Затем итоговые документы рассматриваются и принимаются на пленарном заседании в ходе регулярных сессий СПЧ, обычно через три-четыре месяца после сессии группы. На обсуждение и принятие итогов УПО по одной стране отводится один час, в течение которого заинтересованное государство, страны — члены и наблюдатели СПЧ, а также НПО, имеющие консультативный статус при ЭКОСОС, могут прокомментировать доклад и рекомендации.

Достаточно часто заинтересованное государство также использует это время с целью огласить свою позицию по отдельным рекомендациям.

Этап осуществления рекомендаций наступает после принятия итоговых документов УПО на уровне СПЧ. Ключевую роль в этом процессе играет заинтересованное государство: принятые им рекомендации автоматически приобретают форму добровольных обязательств и включаются в основу обзора в ходе последующих циклов УПО.

Рекомендации, выносимые в рамках УПО, наряду с добровольными обязательствами, принимаемыми на себя подконтрольным государством в его ходе, являются основным результатом деятельности обзора.

Рекомендации могут быть направлены на различные аспекты поощрения и защиты прав человека, в частности:

•расширение международных обязательств государства;

•исполнение существующих договорных и добровольных обязательств в области прав человека;

51

•укрепление взаимодействия с международными контрольными процедурами;

•получение технического содействия международного сообщества и международных организаций;

•создание и совершенствование национальных механизмов

èинструментов по обеспечению соблюдения прав человека и развитие институтов гражданского общества;

•принятие конкретных законодательных и правоприменительных мер по более полному соблюдению прав человека

èпредотвращению их нарушений;

•устранение существующих нарушений прав человека, расследование прошлых нарушений и восстановление в правах их жертв;

•укрепление международного сотрудничества в области прав человека и в смежных областях;

•имплементацию итогов УПО.

Кроме того, рекомендации могут носить общий и расплыв- чатый характер, иметь опосредованное отношение к обеспече- нию прав человека и основных свобод или же представлять собой политические требования, зачастую не связанные с соблюдением прав человека.

Статус рекомендаций. До начала второго цикла УПО, одним из основных измерений деятельности которого является контроль за исполнением ранее вынесенных рекомендаций, статус рекомендаций можно определять исключительно на основе реакции на них подотчетного государства. По квалифицирующему признаку статуса рекомендации можно подразделить на следующие категории.

Рекомендация выполнена. Этот статус рекомендация полу- чает после того, как государство официально объявляет о ее выполнении (что не обязательно отражает действительность, однако судить о том, насколько она реально выполнена, можно будет лишь в ходе последующих циклов обзора). Иногда государства делают подобные заявления непосредственно в процессе УПО, поскольку не все рекомендации отражают реальное положение дел.

Рекомендация принимается и находится в процессе выполнения.

Обычно этот статус рекомендация получает в тех случаях, когда государство, проходящее процедуру УПО, еще до обзора предприняло определенные шаги, направленные на ее исполнение. Иногда рекомендация получает дополнительное толкование в

52

соответствии с принимаемыми подконтрольным государством мерами.

Рекомендация принимается. Как правило, принятие рекомендации означает добровольное обязательство ее выполнять, иногда оговариваются и конкретные сроки.

Рекомендация не принимается. Данный подход используется в тех случаях, когда государство не намерено исполнять вынесенную рекомендацию ввиду тех или иных причин. При этом часто указывается причина, по которой она не может быть принята.

Рекомендация не имеет отношения к основе УПО. Прецедент подобной реакции был создан делегацией России в ходе рассмотрения в рамках УПО российского доклада, когда Россия получила от Грузии пять рекомендаций, связанных с событиями в Южной Осетии и Абхазии1. Поскольку Россия не осуществляла контроля над территорией этих суверенных государств, делегация указала, что рекомендации грузинской делегации «не имеют отношения к делу, поскольку не соответствуют основе обзора, закрепленной в резолюции СПЧ 5/1». Таким образом, Россия фактически вывела политизированные рекомендации за рамки обзора, не высказывая своей позиции по их существу.

Этот шаг стал прецедентным и даже получил неформальное название «российская оговорка».

Позиция по рекомендации не выражена/рекомендация принята к сведению. По отдельным рекомендациям, носящим комплексный характер или имеющим ярко выраженный политический подтекст, государства предпочитают не высказываться предметно. Следует также отметить, что позиция государства может быть выражена и по отдельным частям той или иной рекомендации. Связано это с тем, что значительная доля выносимых рекомендаций носит составной характер.

Поскольку реакция государства на отдельные рекомендации является актом его свободного волеизъявления, можно рассматривать рекомендации, которые оно принимает, как добровольные политические обязательства.

Возможность немедленной реакции государства на рекомендации является фактором доверия к этой процедуре со стороны государств. Необоснованная, не учитывающая ситуацию, неверно сформулированная или же политически мотивированная рекомендация всегда может быть отвергнута государством или же частично принята с определенной интерпретацией.

1 Äîê. ÎÎÍ A/HRC/11/19 îò 24.05.2009 ã., § 54.

53

Добровольные обязательства государств. На этапе диалога с Рабочей группой СПЧ или принятия итогов УПО подотчетное государство может заявить о том, что оно берет на себя определенные добровольные обязательства. Заявление отражается в итоговых документах УПО. Иногда добровольные обязательства носят краткосрочный характер или предусматривают конкретные сроки их исполнения.

В отличие от принятых рекомендаций добровольные обязательства являются прямым волеизъявлением государства и дополнительным подтверждением его желания сотрудничать с УПО.

54

Глава 4

Совет Безопасности ООН

После изучения данной главы читатель будет

знать:

•полномочия Совета Безопасности (СБ ООН) по защите прав человека

•практику деятельности СБ ООН, связанной с защитой

прав человека

уметь:

• выделять обособленные направления в деятельности СБ ООН по защите прав человека

•анализировать практику работы СБ ООН в правозащитной сфере

•характеризовать правозащитную деятельность СБ ООН

владеть:

•нормативно-правовой базой правозащитной деятельности СБ ООН

•системой знаний о правозащитном направлении деятельности СБ ООН

•знаниями о работе вспомогательных органов и механизмов СБ ООН, связанных с защитой прав человека

Для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН ее члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени. Члены ООН соглашаются, в соответствии с Уставом ООН, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их.

Совет Безопасности состоит из 15 членов; 5 из них являются его постоянными членами: Великобритания, КНР, Россия,

55

США и Франция. Остальные 10 членов избираются Генеральной Ассамблеей сроком на два года с соблюдением принципа справедливого географического распределения.

Работа Совета Безопасности организуется таким образом, чтобы он мог функционировать непрерывно. Для этой цели каждый член Совета Безопасности должен быть всегда представлен в месте пребывания ООН (в Нью-Йорке).

Решения СБ по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета. Решения СБ по всем другим вопросам считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета.

По ст. 34 Устава ООН Совет Безопасности уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности. Такие ситуации часто возникают в результате массовых и грубых нарушений прав человека. В соответствии со ст. 39 Устава СБ определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности: меры, не связанные с использованием вооруженных сил (например, разрыв дипломатических отношений), и меры военного характера (например, операции сухопутных сил членов ООН). На основе этой статьи СБ может определить, что ситуация, связанная с массовыми нарушениями прав человека в конкретной стране, может угрожать миру, и, следовательно, принять силовые меры по восстановлению мира.

Для выполнения различных задач Совет Безопасности создает вспомогательные органы — комитеты, комиссии, рабочие группы. Здесь следует, прежде всего, упомянуть Комиссию ООН по миростроительству, Компенсационную комиссию, Комитет по предотвращению распространения ядерного, химического или биологического оружия и средств его доставки, Контртеррористический комитет, комитеты по санкциям, а также Рабо- чую группу по вопросу о детях и вооруженных конфликтах.

Достаточно часто резолюциями Совета Безопасности учреждаются миссии ООН в отдельных странах или регионах. В каче- стве примера можно назвать Группу военных наблюдателей

56

ООН в Индии и Пакистане (UNMOGIP), созданную в 1948 г., или же миссию ООН в Эфиопии и Эритрее (UNMEE), созданная в июне 2000 г.

На основе резолюций СБ были учреждены Международный трибунал по бывшей Югославии (1993) и Международный уголовный трибунал по Руанде (1994).

С учетом того, что ситуации, ставящие под угрозу международный мир и безопасность, обычно сопровождаются тяжкими и массовыми нарушениями прав человека, а также того, что полное пользование этими правами едва ли возможно без проч- ного мира, значительная часть деятельности Совета Безопасности имеет как прямое, так и косвенное отношение к правам че- ловека.

Прежде всего, стоит выделить рассмотрение в Совете Безопасности ситуаций в отдельных странах и регионах, которое имело правозащитное измерение практически с самого основания Совета.

Так, в резолюции 63 (1948) от 24 декабря 1948 г. СБ потребовал «немедленно освободить Президента Индонезийской Республики и других политических заключенных, арестованных после 18 декабря 1948 г.». Тем самым он не только косвенно подтвердил легитимность одной из частей ст. 9 Всеобщей декларации прав человека (принятой, кстати, всего за две недели до того), но и предписал конкретные меры по ее претворению в жизнь.

Значительная часть работы СБ, имевшей отношение к правам человека, в период «холодной войны» так или иначе соприкасалась с тематикой деколонизации и соответственно права народов на самоопределение. Так, в своей резолюции 180 (1963) СБ настойчиво призвал Португалию немедленно признать право народов на территории под португальским управлением на самоопределение и независимость. Кроме того, СБ потребовал объявить безоговорочную политическую амнистию, создать условия, позволяющие свободную деятельность политических партий, а также начать переговоры в целях передачи власти политическим органам, свободно избранным и представляющим народ.

Отдельного внимания заслуживают действия СБ в 1963 г. в отношении апартеида в Южноафриканской Республике. В своих резолюциях он недвусмысленно осудил политику руководства ЮАР, «имеющую своей целью увековечение расовой дискриминации», и объявил ее не только несовместимой с принципами,

57

закрепленными в Уставе ООН, но и противной совести челове- чества.

Важным с правозащитной точки зрения шагом стало признание СБ необходимости ликвидации расовой дискриминации в отношении основных прав человека и основных свобод для всех на территории ЮАР без различия расы, пола, языка и религии. Следует учитывать, что на тот момент Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации еще находилась в стадии разработки (она была принята в 1965 г.).

В адрес властей ЮАР были вынесены и вполне предметные рекомендации: немедленно прекратить дальнейшее проведение дискриминационных и репрессивных мер, которые противоре- чат принципам и целям Устава и нарушают обязательства ЮАР как члена ООН, а также положения Всеобщей декларации прав человека, освободить всех лиц, содержащихся в заключении, интернированных или подвергающихся другим ограничениям за свое противодействие политике апартеида. Кроме того, Генеральному секретарю ООН было поручено продолжать свое наблюдение за положением в ЮАР и создать группу экспертов для рассмотрения методов урегулирования существующего положения «путем полного, мирного и последовательного распространения прав человека и основных свобод на всех жителей территории в целом, независимо от их расы, цвета кожи и веры, а также для рассмотрения вопроса о том, какую роль может играть ООН в осуществлении этой цели».

Одним из первых прецедентов применения санкций по главе VII Устава ООН в связи с нарушениями прав человека стала ситуация в Южной Родезии в 1965—1966 гг., когда власть там была захвачена расистским режимом. Резолюцией 232 (1966) СБ не только наложил экономические санкции, но и подтвердил «неотъемлемые права народа Южной Родезии на свободу и независимость». В 1977 г. санкции были введены против ЮАР, продолжавшей, несмотря на давление международного сообщества, политику апартеида.

Вместе с тем СБ все же создавался как инструмент международного вмешательства в вооруженные конфликты, прежде всего в классические межгосударственные конфликты. С учетом того, что права человека и безопасность до конца ХХ столетия не воспринимались как взаимосвязанные вещи, поле деятельности СБ на правозащитном направлении было весьма ограниченно. Дополнительные препятствия создавали высокий уровень

58

политизации деятельности Совета, наличие постоянного конфликта интересов, регулярное применение права вето и в целом атмосфера напряженности, характерная для времен «холодной войны».

Окончание идеологического противостояния на глобальном уровне привело к существенному усилению взаимопроникновения прав человека и проблематики безопасности. Это сопровождалось определенным пересмотром концепции государственного суверенитета и термина «угроза международному миру и безопасности»: все чаще в качестве последней стали рассматриваться масштабные нарушения прав человека и преступления против человечности. Начало 90-х годов прошлого столетия ознаменовалось небывалым ростом вовлеченности СБ в деятельность по обеспечению прав человека и расширением ее спектра. Вопросы соблюдения прав человека стали получать все более весомое звучание в резолюциях СБ по положению в различных государствах.

Прецедентной стала ситуация в Сомали, при рассмотрении которой в 1992 г. СБ санкционировал применение силы с целью «восстановить мир, стабильность и правопорядок», притом что конфликт происходил на территории одной страны, не затрагивая соседних государств. Основным мотивом для вмешательства стали масштабные нарушения международного гуманитарного права.

Другой характерный пример — непосредственное вмешательство СБ в контроль за проведением свободных и честных выборов в соответствии с демократическими стандартами. В 1993 г. Совет наложил жесткие санкции на Гаити, а условием их снятия поставил восстановление правительства президента Жан-Бертрана Аристида.

В качестве одного из последних характерных случаев можно привести блок резолюций по Кот-д’Ивуару1. В них СБ определил, что ситуация, связанная с противостоянием политических сил в стране, представляет собой угрозу международному миру и безопасности, ввел ряд санкций в рамках гл. VII Устава ООН и объявил одним из условий возможного изменения, отмены или сохранения режима санкций «развитие событий, связанных с нарушениями прав человека и парламентскими выборами».

1 Резолюции Совета Безопасности ООН 1967 (2011), 1975 (2011), 1980 (2011), 1981 (2011).

59

Еще более существенное правозащитное измерение имеет ливийский вопрос, рассмотренный Советом весной 2011 г.1 В резолюциях 1970 (2011) и 1973 (2011) СБ потребовал от ливийских властей уважать права человека и нормы международного гуманитарного права и незамедлительно предоставить доступ международным наблюдателям за положением в области прав человека, а также незамедлительно отменить ограничения в отношении всех видов средств массовой информации. Кроме того, СБ счел ответственность за отдачу приказов о подавлении демонстраций и нарушении прав человека достаточным аргументом для включения ливийского лидера Муаммара Каддафи в санкционные списки.

С начала 2000-х гг. в деятельности СБ развилось несколько тематических направлений, непосредственно связанных с проблематикой прав человека.

Прежде всего, следует выделить тему положения детей в вооруженном конфликте. Соответствующие резолюции СБ не только призывают государства соблюдать положения международных правозащитных инструментов в области обеспечения прав ребенка, но и обязывают Генерального секретаря ООН представлять Совету доклады по этой теме.

К настоящему времени в СБ сложился разветвленный механизм по контролю над ситуацией в данной сфере. При Совете функционирует Рабочая группа по детям и вооруженному конфликту, учрежденная в 2006 г. в соответствии с резолюцией Совета 1612 (2005). Группа рассматривает доклады Генерального секретаря ООН, другую имеющую отношение к делу информацию и выносит рекомендации СБ о возможных мерах по содействию защите детей, затрагиваемых вооруженными конфликтами, в том числе в отношении мандатов миссий по поддержанию мира и в отношении сторон в конфликте. Кроме того, группа обращается при необходимости с просьбой к другим органам системы ООН принять те или иные меры согласно их мандатам.

По состоянию на январь 2012 г. Рабочая группа рассмотрела более 30 страновых докладов, высказав ряд рекомендации и предприняв конкретные шаги в отношении сторон в конфликте через посредство своего председателя и Председателя СБ.

Другим важным измерением деятельности СБ, непосредственно связанным с правами человека, является работа по про-

1 Резолюции Совета Безопасности ООН 1970 (2011), 1973 (2011).

60