Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

ния государствами своих международных обязательств в этой сфере и выносить соответствующие решения), но лишь в тех случаях, когда такое полномочие признано заинтересованным государством на основе международного договора по правам человека.

Пример квазисудебных механизмов — конвенционные (договорные) органы по правам человека. В рамках установленных международными договорами по правам человека процедур эти органы на регулярной основе оценивают степень соблюдения государствами-участниками своих обязательств по соответствующим договорам, указывают на недостатки и нарушения, выносят рекомендации, направленные на более полное осуществление отдельных прав человека. Вместе с тем рекомендации договорных органов не имеют юридически обязывающего характера, их неисполнение не влечет за собой санкций. Не располагают договорные органы и какими-либо средствами принуждения

êосуществлению рекомендаций.

Êкатегории квазисудебных правозащитных механизмов принадлежит также Универсальный периодический обзор (УПО), проводимый Советом ООН по правам человека.

Êнесудебным элементам системы международной защиты прав человека относятся специальные процедуры Совета ООН по правам человека, различного рода миссии по установлению фактов, правозащитная деятельность Совета Безопасности, Генерального секретаря ООН, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, ряда других органов и специализированных учреждений ООН.

По правовой природе универсальные механизмы защиты прав человека делятся на конвенционные и экстраконвенционные.

Конвенционные механизмы учреждаются и наделяются полномочиями в соответствии с международными договорами по правам человека. К этой категории принято относить органы, созданные согласно положениям универсальных договоров по правам человека или факультативных протоколов к ним. Речь идет о договорных органах по правам человека. В настоящее время таких органов десять.

Полномочия главных органов ООН в области прав человека также проистекают из международного договора — Устава ООН. Вместе с тем в список конвенционных механизмов их не вклю- чают. Связано это с тем, что Устав закрепляет принципы защиты прав человека и полномочия главных органов ООН в целом, однако в нем не нашел отражения перечень прав человека, под-

11

лежащих защите, хотя такие предложения выдвигались при разработке Устава. Этим объясняется, почему Устав ООН не налагает на государства конкретных обязательств по обеспечению прав человека, как это имеет место в международных договорах о правах человека.

Экстраконвенционные механизмы, как правило, действуют на основании решения уполномоченного международного органа. Типичный пример — специальные процедуры Совета ООН по правам человека (СПЧ), которые создаются и наделяются полномочиями посредством резолюций СПЧ.

По критерию состава универсальные механизмы международной защиты прав человека часто подразделяют на индивидуальные и коллективные. Это деление верно, но актуальность его под вопросом. Определенные полномочия могут быть делегированы как отдельному лицу, так и группе лиц и осуществляться как индивидуально, так и коллективно. Это не оказывает решающего воздействия на деятельность правозащитного механизма.

Существенно важнее, реализуют ли обладатели универсальных правозащитных мандатов свои полномочия в личном каче- стве или же представляют государства. Данный фактор заметно влияет и на характер принимаемых решений, и на особенности деятельности того или иного правозащитного органа. Поэтому по составу среди универсальных механизмов защиты прав человека следует выделять не индивидуальные и групповые, а межправительственные, экспертные и смешанные.

К межправительственным механизмам защиты прав человека относятся главные органы ООН, за исключением Международного Суда и Секретариата, а также создаваемые ими органы и механизмы межправительственного характера. Так, Совет ООН по правам человека — вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи, учрежденный ею в 2006 г., — состоит из 47 государств- членов. Механизм Универсального периодического обзора также является межправительственным.

В числе экспертных механизмов можно выделить, например, Консультативный комитет Совета ООН по правам человека, договорные органы по правам человека или специальные процедуры СПЧ. Во всех этих случаях мандат правозащитного механизма предусматривает исполнение его экспертом в личном качестве или же группой экспертов (например, Рабочая группа по произвольным задержаниям).

12

Наконец, существуют правозащитные механизмы смешанного состава, в которых представители государств участвуют, как правило, на равных с представителями негосударственных субъектов или отдельными лицами. В качестве примера стоит привести конфиденциальную процедуру жалоб в Совете ООН по правам человека, где одно и то же дело на разных стадиях рассматривается и независимыми экспертами (в Рабочей группе по сообщениям), и на межправительственном уровне (в СПЧ). Другой пример — трехсторонние механизмы, существующие в рамках Международной организации труда, в которых государства участвуют наравне с представителями профсоюзов и объединений работодателей.

По объекту деятельности универсальные механизмы защиты прав человека делятся на механизмы рассмотрения жалоб и механизмы системной защиты прав человека. Достаточно часто один и тот же международный орган наделен обоими видами функций; при этом их правовая природа может быть различна.

Например, Комитет по правам человека обязан изучать доклады государств — участников Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Очевидно, что эти полномочия относятся к системной защите прав человека.

Одновременно Комитет по правам человека компетентен получать и рассматривать сообщения от государств — участников Пакта о том, что какое-либо государство-участник не выполняет своих обязательств по Пакту. Кроме того, в соответствии с Факультативным протоколом к Пакту Комитет уполномочивается «принимать и рассматривать сообщения от… лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения… государст- вом-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте», при условии, что заинтересованное государство признало его соответствующую компетенцию. Эти примеры иллюстрируют функции Комитета по правам человека как механизма рассмотрения жалоб.

К механизмам рассмотрения жалоб относятся конфиденциальная процедура жалоб, существующая в Совете ООН по правам человека, аналогичные механизмы в рамках МОТ, Комиссии ООН по положению женщин и ЮНЕСКО, а также некоторые элементы деятельности договорных органов по правам че- ловека. Помимо этого, индивидуальные сообщения о нарушени-

13

ях прав человека рассматриваются тематическими специальными процедурами СПЧ.

Иногда конкретные случаи нарушений прав человека становятся предметом обсуждения в межправительственных органах ООН. Например, в 2009 г. Совет ООН по правам человека в своей резолюции 12/20 выразил серьезную обеспокоенность в связи с осуждением лидера мьянманской оппозиции Аунг Сан Су Чжи и призвал к ее немедленному освобождению без какихлибо условий, а в 2003 г. Совет Безопасности ООН в качестве условия снятия санкций с Гаити поставил восстановление на посту законно избранного президента страны.

Полномочиями в области системной защиты прав человека

обладают все универсальные правозащитные механизмы. Даже если их рекомендации и замечания основываются исключительно на рассмотрении индивидуальных сообщений (что возможно только в теории), они могут прямо или косвенно подразумевать системное укрепление деятельности государства по обеспечению прав человека.

Некоторые универсальные механизмы защиты прав человека занимаются только системными вопросами. Например, в рамках Универсального периодического обзора рассмотрение индивидуальных сообщений о нарушениях прав человека не предусмотрено. Из договорных органов по правам человека пока не обладают аналогичной компетенцией Комитет по правам ребенка, Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам1.

По критерию срока деятельности среди универсальных механизмов защиты прав человека следует выделить временные и бессрочные.

Временные механизмы создаются на определенный срок или для выполнения определенной задачи. Например, мандаты тематических специальных процедур Совета ООН по правам человека учреждаются сроком на 3 года, страновых — на 1 год, если резолюцией не предусмотрено иное. Пост независимого эксперта по Бурунди создавался «до учреждения независимой национальной комиссии по правам человека», специального доклад-

1 Соответствующие факультативные протоколы к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах и Конвенции о правах ребенка, а также ст. 77 Международной конвенции о защите прав всех трудящихсямигрантов и членов их семей на момент написания настоящего пособия не вступили в силу.

14

чика по нарушениям прав человека на оккупированных палестинских территориях — «до окончания израильской оккупации» и т.д. Обычно временный характер носят специальные правозащитные механизмы — различного рода миссии по расследованию и установлению фактов и т.д.

Показательный пример — надзорные механизмы Генеральной Ассамблеи ООН. Специальный комитет против апартеида, созданный в 1962 г., был упразднен в 1994 г., тогда как Специальный комитет по расследованию затрагивающих права человека действий Израиля в отношении палестинского народа и других арабов на оккупированных территориях существует с 1968 г. по настоящее время, и мандат его регулярно продляется.

Многие универсальные механизмы защиты прав человека не имеют определенного срока полномочий и, следовательно, являются бессрочными. Конечно, некоторые договорные органы по правам человека могут прекратить свое существование в случае денонсации договоров всеми их участниками, а органы и процедуры ООН — в случае их упразднения (как это, например, произошло с процедурой периодических докладов государств в 1980 г. или Комиссией ООН по правам человека в 2006 г.). Такие случаи, однако, носят редкий характер.

Наконец, по объему полномочий среди универсальных органов, занимающихся защитой прав человека, следует выделить всеобъемлющие и с ограниченными полномочиями. Полномо- чия при этом могут быть ограничены по предмету и по географическому охвату.

Нет ни одного универсального органа или механизма, который обладал бы абсолютными полномочиями в области защиты прав человека. Это следует из того, что основными гарантами защиты прав человека являются государства, а международные межправительственные организации и механизмы играют в этом процессе вспомогательную роль. Вместе с тем Генеральная Ассамблея или Совет ООН по правам человека в принципе могут принять к рассмотрению любой правозащитный вопрос, исходящий из любой точки планеты. Процедура Универсального периодического обзора применима ко всем государствам — членам ООН и, с учетом широкого предмета (помимо договорных и добровольных обязательств государств в ее компетенцию входят Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека и применимые нормы международного гуманитарного права), также может счи- таться всеобъемлющей.

15

Деятельность ряда универсальных механизмов защиты прав человека ограничена географически. Это, например, страновые специальные процедуры, учреждаемые Советом ООН по правам человека, или договорные органы по правам человека, которые действуют исключительно в отношении государств, признавших их компетенцию путем ратификации соответствующего международного договора по правам человека или факультативного протокола к нему.

Некоторые правозащитные механизмы в своей деятельности ограничены по предмету, т.е. имеют право работать в строго определенной области. Так, большинство тематических специальных процедур СПЧ в своих мандатах ограничены отслеживанием соблюдения конкретного права или прав конкретной группы лиц. Договорные органы также наделены полномочиями лишь в отношении контроля за соблюдением государствами их обязательств в рамках соответствующего договора.

На основании изложенного выше можно сделать вывод, что универсальная система защиты прав человека носит разносторонний и разветвленный характер, объединяя в себе разные с точки зрения правовой природы, полномочий, составу, охвату и сроку действия механизмы.

16

Глава 2

Генеральная Ассамблея ООН

После изучения данной главы читатель будет

знать:

•полномочия Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН) в области защиты прав человека

•практику правозащитной деятельности ГА ООН

уметь:

•выделять обособленные направления деятельности ГА ООН в области защиты прав человека

•анализировать практику работы ГА ООН в правозащитной сфере

•характеризовать правозащитную деятельность ГА ООН

владеть:

•нормативно-правовой базой деятельности ГА ООН в области защиты прав человека

•системой знаний о правозащитной деятельности ГА ООН

Генеральная Ассамблея является главным представительным органом ООН. Ассамблея состоит из всех государств — членов Организации и имеет подлинно универсальный состав: по состоянию на начало 2012 г. в ней было представлено 193 государства.

Ассамблея уполномочена обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренным Уставом (за исключениями, указанными в его ст. 12) и делать рекомендации членам ООН или Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам.

Ассамблея проводит очередную сессию раз в год, в период между сентябрем и декабрем, а в межсессионный период заседает по мере необходимости. Кроме того, ГА ООН может прово-

17

дить чрезвычайные сессии по требованию Совета Безопасности или большинства государств-членов. Сессии ГА ООН обычно созываются в Штаб-квартире ООН в Нью-Йорке.

Каждое государство — член Ассамблеи обладает одним голосом. Решения ГА по важным вопросам принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов. Эти вопросы включают: рекомендации в отношении поддержания международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, прием новых членов в ООН, приостановление прав и привилегий членов ООН, исключение из ООН ее членов, бюджетные вопросы и некоторые другие. Остальные решения принимаются простым большинством голосов.

Генеральная Ассамблея получает и рассматривает доклады, представленные от других главных органов ООН. Она избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности, 54 члена ЭКОСОС и 47 членов Совета по правам человека. Совместно с Советом Безопасности, однако голосуя независимо, ГА ООН избирает членов Международного Суда ООН. По рекомендации Совета Безопасности ГА ООН назначает Генерального секретаря ООН.

Государства — члены ООН, представленные в Генеральной Ассамблее, формируют региональные группы: Группа африканских государств — 54 государства; Группа азиатских государств — 54; Группа восточноевропейских государств — 23; Группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна — 34; Группа западноевропейских государств — 28 государств.

В структуре Ассамблеи функционируют шесть главных комитетов, Генеральный комитет, Комитет по проверке полномо- чий и широкий спектр вспомогательных органов.

К главным комитетам ГА ООН относятся: Первый комитет: разоружение и международная безопасность; Второй комитет: экономический и финансовый; Третий комитет: социальный, гуманитарный и культурный; Четвертый комитет: специальный политический и деколонизации; Пятый комитет: административный и бюджетный; Шестой комитет: правовой.

Главные комитеты отвечают за свою сферу деятельности, готовят рекомендации и проекты резолюций для принятия на пленуме Ассамблеи. Вместе с тем Генеральная Ассамблея вправе не рассматривать какой-либо вопрос в соответствующем главном комитете и прямо вынести на рассмотрение сессии. Пример тому — утвердившая итоги обзора деятельности Совета по пра-

18

вам человека резолюция Ассамблеи 65/281, которая не рассматривалась в Третьем комитете.

Âработе любого главного комитета может участвовать любой член ООН. Простое большинство членов составляет кворум. Решения в главном комитете принимается большинством голосов его присутствующих и участвующих в голосовании членов.

Спектр вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи весьма разнообразен — это различного рода комитеты, комиссии, советы, правления, рабочие группы и т.д. Связано это с чрезвычайно широким кругом вопросов, который находится в компетенции Ассамблеи. В их число входит и Совет по правам человека, созданный в 2006 г. вместо упраздненной Комиссии по правам человека, которая функционировала при ЭКОСОС.

Âотношении прав человека, прежде всего, необходимо отметить полномочие Генеральной Ассамблеи, закрепленное в п. 1

(b)ст. 13 Устава ООН: «Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации в целях… содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».

Âцелом рекомендации Генеральной Ассамблеи не порождают правовых обязательств для государств. Вместе с тем не следует недооценивать их авторитет в свете обязательств, закрепленных в ст. 55 и 56 Устава ООН. По ст. 56 Устава все члены ООН обязуются предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН для достижения целей, указанных в ст. 55 Устава ООН, включая всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии (п. «с»).

Помимо положительного отношения государств к рекомендациям Генеральной Ассамблеи ст. 56 Устава предполагает с их стороны проявление инициативы и принятие самостоятельных мер в сфере поощрения и защиты прав человека. Более того, она предусматривает и совместные действия государств, в том числе в рамках региональных организаций. К числу таких организаций, в учредительных актах которых закреплена защита прав человека, относятся Совет Европы, Организация американских государств, Африканский союз и другие.

На уровне доктрины международного права и практики ООН сложилось общее понимание того, что систематическое игнорирование рекомендаций Ассамблеи, содержащихся в ее

19

резолюциях, противоречат обязательствам государств по ст. 56 Устава.

На практике Генеральная Ассамблея ООН вносит весомый вклад в дело содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

Прежде всего, Ассамблея непосредственно рассматривает широкий спектр вопросов в области прав человека, инициирует исследования в этой области и выносит рекомендации. В основном правозащитная тематика обсуждается в Комитете по социальным и гуманитарным вопросам и вопросам культуры (Третий комитет) и на пленуме. Вместе с тем по различным причинам и в зависимости от обстоятельств она может затрагиваться и в других комитетах Ассамблеи.

Обширные полномочия Генеральной Ассамблеи позволяют ей принимать к обсуждению практически любую правозащитную проблему. В качестве отдельных пунктов повестки дня помимо собственно поощрения и защиты прав человека выделены права детей, улучшение положения женщин, вопросы коренных народов, ликвидация расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости и т.д. Любое государство — член ООН вправе внести конкретную правозащитную тему или в рамках существующего пункта повестки дня, или в качестве отдельного пункта. Последнее требует утверждения Генеральным комитетом Ассамблеи, в который входят Председатель Генеральной Ассамблеи, 21 его заместитель и председатели шести главных комитетов Ассамблеи.

Тематика прав человека косвенно затрагивается и при рассмотрении Ассамблеей других важных вопросов — положения беженцев и внутренне перемещенных лиц, социального и экономического развития, гуманитарных проблем и т.д.

Ежегодно на регулярной сессии Ассамблея принимает около 30 резолюций по правозащитной тематике. Как правило, они проходят первоначальное рассмотрение в Третьем комитете, а затем выносятся на рассмотрение пленарного заседания и принимаются простым большинством голосов. Хотя эти документы не носят юридически обязывающего характера, они выражают мнение и волю мирового сообщества, являются источ- ником «мягкого права» и оказывают значительное влияние на мировую политику и миропорядок, особенно в случае когда резолюция, в которой они содержатся, одобрена единогласно. Пример — итоговый документ Всемирного саммита 2005 г.,

20