Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Для обобщения опыта и практики, подготовки исследований

èразработки рекомендаций в рамках СПЧ функционирует несколько десятков тематических специальных процедур — экспертов, действующих в личном качестве и специализирующихся по той или иной теме. Значительная часть этих специальных процедур перешла в ведение СПЧ от упраздненной Комиссии ООН по правам человека, однако несколько мандатов было создано непосредственно Советом. Активное участие в работе по тематическим сюжетам принимает и «мозговой центр» Совета — Консультативный комитет.

Страновое направление работы СПЧ обусловлено закрепленными в резолюции 60/251 полномочиями рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые

èсистематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации, а также быстро реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека. Кроме того, СПЧ обязан содействовать деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться в консультации с заинтересованными государствами и с их согласия.

Приведенные выше положения могут, в принципе, применяться к любому государству или территории. Вместе с тем разница в них очевидна. Поэтому обсуждение страновых ситуаций в СПЧ можно разделить на две категории — политизированное

èконструктивное.

Êпервой категории относятся сюжеты, проходящие по пункту повестки дня «Ситуации, требующие неотложного внимания со стороны Совета» и поднимаемые в ходе специальных сессий. Дискуссия по ним характеризуется высокой эмоциональностью, конфронтацией, риторикой о нарушениях прав че- ловека со стороны государств, их групп и неправительственных организаций и, что весьма важно, полным или частичным отрицанием этих обвинений заинтересованной страной. Принимаемые по результатам резолюции также, как правило, носят острый и критический характер.

Оставляя за скобками политическую сторону вопроса, заметим, что обвинения в нарушениях прав человека активно использовались и продолжают использоваться для нагнетания негативного информационного фона вокруг отдельных государств

èдавления на их правительства, и СПЧ является одной из главных площадок для такой практики.

31

Вторая категория включает в себя вопросы технического содействия государствам и наращивания их потенциала в области прав человека. Значительное количество стран на регулярной основе проходит по соответствующему пункту повестки дня. Обсуждение этих сюжетов носит существенно менее конфронтационный характер. Объясняется это тем, что заинтересованные государства конструктивно участвуют в согласовании текстов резолюций и сотрудничают с СПЧ в работе по претворению в жизнь их положений.

Особняком стоит вопрос о положении в области прав человека на оккупированных Израилем арабских территориях, который проходит по отдельному пункту повестки дня. Ряд государств (в основном западных) трактуют этот сюжет как страновой, большинство же, включая Россию, рассматривает его как тематический.

Контрольное направление деятельности СПЧ также закреплено в его мандате. Резолюция 60/251, в частности, обязывает СПЧ содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и проводить периодические обзоры их выполнения. Кроме того, Совету поручено содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и выносить рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека.

Международный контроль — проверка компетентным органом выполнения государством принятых им по международному договору обязательств — является одним из ключевых инструментов обеспечения исполнения норм международного права. Соглашаясь на международно-правовое регулирование основных прав и свобод человека, государства берут на себя соответствующие обязательства. Объекты таких обязательств — права че- ловека — претворяются в жизнь самими государствами, однако их осуществление подлежит контролю со стороны международного сообщества. В этом состоит одна из принципиальных специфических черт международно-правового регулирования прав человека1.

Большая часть контрольной деятельности осуществляется в рамках вспомогательных органов и механизмов СПЧ. В их числе стоит отметить функционирующие на постоянной основе механизм Универсального периодического обзора (УПО), специ-

1 Общая теория прав человека / Под ред. Е.А.Лукашевой. М.: Норма, 1996. С. 453.

32

альные процедуры и конфиденциальную процедуру жалоб. Последние были переданы СПЧ от Комиссии ООН по правам че- ловека.

СПЧ активно использует закрепленное в его мандате право рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Тем самым Совет осуществляет прямой контроль за соблюдением отдельными государствами своих правозащитных обязательств. Такой контроль может осуществляться в отношении любого государства или территории.

Одним из важнейших инструментов прямого контроля являются специальные сессии Совета, которые проводятся в любое время по требованию государства — члена Совета при поддержке одной трети государств-членов. Как правило, поводом для их созыва являются острые ситуации с соблюдением прав человека в отдельной стране или на территории. За период с 2006 по конец 2011 г. Совет провел 19 таких сессий, на которых рассматривал проблематику соблюдения прав человека на оккупированных палестинских территориях, в Ливане, Сирии, ШриЛанке, Судане, Кот-д'Ивуаре, Гаити, Ливии, Мьянме и Сирии. Помимо этого, Совет провел две тематические специальные сессии, посвященные финансовому и продовольственному кризисам.

Оценка хода осуществления резолюций специальных сессий в обязательном порядке включается в программу работы последующей регулярной сессии СПЧ.

Кроме того, СПЧ может создавать временные и специальные контрольные механизмы. К ним относятся различного рода миссии по установлению фактов, комиссии по расследованию и т.д. Как правило, такие механизмы создаются для единовременного расследования нарушений прав человека, совершенных в контексте конкретных событий, и их мандат обычно носит разовый характер.

Институциональное направление в работе СПЧ подразумевает содействие эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы ООН. Кроме того, Генеральная Ассамблея поручила СПЧ взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара ООН по правам че- ловека.

В связи с имевшей место в первые пять лет работы СПЧ неопределенностью в отношении его статуса и соответственно по-

33

ложения в системе ООН это направление пока находится на на- чальной стадии развития. С 2012 г. СПЧ проводит на основной сессии тематическую дискуссию по интеграции правозащитной деятельности в системе ООН.

Взаимоотношения Совета и Управления Верховного комиссара ООН по правам человека регулируются Уставом ООН (УВКПЧ является подразделением Секретариата ООН), а также резолюциями Генеральной Ассамблеи 48/141 и 60/251. УВКПЧ действует в рамках общей компетенции, полномочий и решений СПЧ, а Верховный комиссар по правам человека представляет СПЧ ежегодный доклад.

Организационно-процедурное направление в начальный период функционирования СПЧ было одним из важнейших. В первые полтора года Совет формировал систему вспомогательных органов и определял модальности собственной работы, затем эта деятельность перешла в фазу «тонкой настройки», которая продолжается и в настоящее время.

Перед каждой сессией Совет проводит организационные заседания, на которых формируется и утверждается программа работы, проводится обмен мнениями относительно предполагаемых проектов резолюций и решений. Организационнотехнические вопросы деятельности СПЧ относятся к ведению бюро, состоящего из представителей пяти государств — членов — по одному от каждой региональной группы.

Вспомогательные органы и механизмы

Специальные процедуры наряду с другими механизмами Комиссии ООН по правам человека были переданы в ведение СПЧ резолюцией 60/251. К специальным процедурам относятся действующие в личном качестве независимые эксперты и группы экспертов, которые назначаются СПЧ (ранее — КПЧ) для исполнения отдельных функций, возлагаемых на них Советом.

Первая специальная процедура КПЧ — Специальная рабочая группа экспертов — была учреждена в 1967 г. для расследования нарушений прав человека, совершенных расистским режимом в ЮАР. По аналогичной схеме были созданы и специальные процедуры по Чили (1975), Экваториальной Гвинее (1980), Сальвадору (1981), Боливии (1981), Афганистану (1984) и т.д. Таким образом, сложился институт страновых специальных процедур, существующий по сей день в рамках СПЧ.

34

В последние два десятилетия ХХ в. в КПЧ стали создаваться

тематические специальные процедуры. Их важным отличием от страновых является универсальность мандата: тематические специальные процедуры уполномочены отслеживать ситуацию с соблюдением конкретного права или прав конкретной группы лиц во всех странах мира.

Первая тематическая процедура — Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям — была уч- реждена в 1980 г. За ней последовали Специальный докладчик по правам человека и массовым исходам (1981), Специальный докладчик по внесудебным казням, казням без надлежащего судебного разбирательства или произвольным казням (1982), Специальный докладчик по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания (1985) и ряд других.

Êконцу ХХ в. специальные процедуры развились в мощную

èразветвленную систему. На 1998 г. насчитывалось уже 26 страновых и 27 тематических специальных процедур.

После переподчинения СПЧ система специальных процедур подверглась масштабному реформированию и пересмотру. По каждому мандату была принята резолюция, учреждающая его вновь уже в качестве механизма СПЧ. Ряд специальных процедур был упразднен, полномочия и функции других претерпели значительные изменения, было учреждено несколько новых мандатов. По данным на начало 2012 г., в рамках СПЧ функционирует 36 тематических и 10 страновых специальных процедур.

Правовые рамки деятельности конкретных специальных процедур устанавливаются учреждающими их резолюциями, Положениями, регулирующими статус, основные права и обязанности должностных лиц, помимо должностных лиц Секретариата, и экспертов в командировках1, резолюциями СПЧ 5/1

è16/21, а также Кодексом поведения специальных процедур СПЧ, принятым на 5-й сессии Совета2. Последний определяет общие принципы поведения мандатариев, их статус, прерогативы и модальности взаимоотношений с государствами и СПЧ. Согласно Кодексу мандатарии подотчетны СПЧ, имеют статус независимых экспертов ООН, осуществляют свои функции в

1 Äîê. ÎÎÍ ST/SGB/2002/9 îò 18.06.2002 ã.

2 Äîê. ÎÎÍ A/HRC/RES/5/2 îò 18.06.2007 ã.

35

сугубо личном качестве, обязаны строго соблюдать свой мандат и уважать законодательство государств при осуществлении миссий.

Соблюдение специальными процедурами положения Кодекса поведения было дополнительно закреплено Советом. На своей 8-й сессии Совет постановил следить за осуществлением Кодекса и обязал своего председателя сообщать любую доведенную до его сведения информацию относительно случаев постоянного невыполнения требований Кодекса тем или иным мандатарием. По получении этой информации СПЧ, если сочтет нужным, может принять надлежащие меры1.

Мандаты специальных процедур СПЧ могут осуществляться как индивидуально (специальные докладчики, независимые эксперты), так и коллективно (рабочие группы). В последние обычно входит по пять экспертов — по одному из каждой региональной группы государств.

Назначению мандатариев предшествует многоступенчатая процедура отбора. Первый этап — выдвижение кандидатур. Предлагать кандидатов имеют право государства, региональные группы, международные организации или их управления (например, УВКПЧ), неправительственные организации и другие правозащитные органы. Возможно и самовыдвижение.

Второй этап — формирование «краткого списка» кандидатов на замещение освобождающихся должностей. Его определяет консультативная группа, которая состоит из пяти представителей, назначаемых региональными группами в начале каждого годового цикла работы СПЧ. Обычно в группу входят постоянные представители государств при Отделении ООН в Женеве.

Вакансии заблаговременно объявляются УВКПЧ, и консультативная группа представляет Председателю СПЧ не позднее чем за месяц до начала сессии, на которой Совет будет рассматривать вопрос о выборе мандатариев, список кандидатов, обладающих наивысшей квалификацией для соответствующих мандатов и удовлетворяющих общим критериям и специальным требованиям.

Рекомендации консультативной группы носят публичный характер и должны быть обоснованными. С этой целью кандидаты подают заявку на каждый конкретный мандат вместе с персональными данными и письмом с изложением мотивов, не

1 Äîê. ÎÎÍ À/HRC/PRST/8/2 îò 18.06.2008 ã., §2—4.

36

превышающим 600 слов, а с каждым отобранным кандидатом консультативная группа проводит устное интервью.

Третий этап — окончательное назначение мандатариев, которое проводит Председатель СПЧ. Он информирует государства о своем выборе не позднее чем за две недели до соответствующей сессии СПЧ, при необходимости организует дополнительные консультации с региональными группами и объявляет о своем решении в ходе сессии. Назначение утверждается пленумом СПЧ. Пока не было ни одного случая пересмотра или аннулирования Советом решения Председателя, хотя процедурно такая ситуация предусмотрена.

Срок полномочий мандатариев — не более шести лет непрерывной работы на посту (тематических — не более двух трехлетних сроков подряд). При их назначении соблюдается принцип невозможности одновременного исполнения нескольких правозащитных функций, а также принимаются во внимание географическая представленность и гендерный баланс.

У специальных процедур имеется своего рода орган самоуправления — Координационный комитет. Он собирается в Женеве один-два раза в год с тем, чтобы обеспечить обмен положительными наработками и координацию внутри системы, обсудить насущные вопросы. Функции председателя обычно исполняет один из мандатариев.

Организационно-техническое обеспечение работы специальных процедур осуществляет УВКПЧ. Система специальных процедур финансируется как из регулярного бюджета ООН, так и за счет добровольных донорских взносов.

В основном работа специальных процедур состоит в подготовке тематических исследований в рамках мандата и по пору- чениям СПЧ, осуществлении страновых визитов, реагировании на обоснованные сообщения о нарушениях прав человека. Специальные процедуры докладывают о своей работе Совету на регулярной основе и/или в соответствии с имеющимися поруче- ниями. Установленная форма «общения» мандатариев и Совета — интерактивный диалог, который проходит в рамках регулярных сессий СПЧ. Предусмотрен и аналогичный диалоговый формат в Генеральной Ассамблее.

Взаимодействие специальных процедур СПЧ с государствами, как правило, заключается в осуществлении визитов и направлении запросов о якобы имевших место нарушениях прав человека. Результаты данного взаимодействия отражаются в докладах специальных процедур Совету, которые содержат, по-

37

мимо прочего, информацию о ситуациях, требующих вмешательства, и рекомендации (хотя последние необязательны к исполнению, они могут иметь существенный политический резонанс). Существует и такая форма реагирования, как публичный призыв к незамедлительным действиям в тех случаях, когда предполагаемые нарушения носят чрезвычайный характер и не могут быть устранены своевременно посредством процедуры запросов.

Краткую, образную и достаточно точную характеристику системе специальных процедур СПЧ дала в одном из своих выступлений бывший Верховный комиссар по правам человека Л. Арбур, которая назвала ее «глазами и ушами международного правозащитного сообщества». Действительно, специальные процедуры показали свою эффективность в плане привлечения внимания к конкретным ситуациям, которые приводят к нарушениям прав человека. Рекомендации специальных процедур часто отражаются в резолюциях СПЧ и Генеральной Ассамблеи; многие государства осуществляют работу по развитию отдельных аспектов внутренней системы поощрения и защиты прав человека в контакте с мандатариями.

Консультативный комитет СПЧ был создан резолюцией СПЧ 5/1 вместо Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека (до 1999 г. — Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств), мандат которой был передан в ведение СПЧ.

Âобязанности Подкомиссии входило проведение исследований, вынесение рекомендаций КПЧ о предотвращении дискриминации любого рода в отношении прав человека и основных свобод и защите расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение любых иных функций, которые могут быть возложены на нее ЭКОСОС и КПЧ.

Âрамках Подкомиссии функционировал ряд диалоговых площадок — Форум по вопросам меньшинств, Рабочая группа по современным формам рабства, Рабочая группа по коренному населению и т.д. Подкомиссия также принимала деятельное участие

âразработке норм и стандартов в области прав человека. Структура и основные обязанности Консультативного коми-

тета определены резолюцией СПЧ 5/1. Комитет состоит из 18 экспертов, действующих в личном качестве и представляющих все регионы мира. Срок полномочий экспертов составляет три года с возможностью переизбрания, но не более чем на два срока подряд. Эксперты избираются на сессиях СПЧ из числа

38

кандидатов, выдвинутых государствами. Ежегодно переизбирается одна треть членов Комитета.

Консультативный комитет СПЧ проводит две сессии в год — в феврале и в августе.

Функции Консультативного комитета определены как «предоставление экспертных знаний Совету таким образом и в такой форме, в которой они будут востребованы Советом, при уделении основного внимания исследованиям и основанным на исследованиях консультациям». Особо оговорено, что такие экспертные знания предоставляются «только по просьбе Совета в соответствии с его резолюциями и под его руководством».

Консультативный комитет не принимает резолюций или решений и может лишь представлять СПЧ на рассмотрение и утверждение свои соображения по поводу дальнейшего повышения его процедурной эффективности, а также предложения по поводу дальнейших исследований в рамках работы, намеченной Советом. Эти предложения имеют форму рекомендаций и включаются в ежегодный доклад Комитета Совету.

Члены Консультативного комитета участвуют в конфиденциальной процедуре жалоб на одной из ее стадий.

Деятельность Консультативного комитета по развитию международного права в области прав человека, созданию новых норм и стандартов в этой области, а также представление Совету экспертных консультаций являются важным вкладом в поощрение и защиту прав человека на универсальном уровне.

Еще одним механизмом СПЧ, унаследованным от КПЧ, является конфиденциальная процедура жалоб.

Вопрос рассмотрения индивидуальных сообщений о нарушениях прав человека встал перед ООН практически с самого момента ее основания. Уже в 1947 г. ЭКОСОС постановил, что, хотя КПЧ не имеет полномочий принимать решения по полу- ченным ООН сообщениям о нарушениях прав человека, резюме данных сообщений должно передаваться членам Комиссии в конфиденциальном порядке.

В 1959 г. этот механизм получил существенное развитие. ЭКОСОС подключил к рассмотрению сообщений Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и учредил формат диалога с заинтересованными государствами. Согласно резолюции ЭКОСОС 728F (XXVIII) правительству государства, фигурировавшего в сообщении, направлялась его копия и приглашение представить Комиссии свои комментарии и замечания.

39

Рассмотрение индивидуальных сообщений по существу с последующим вынесением решений было разрешено КПЧ резолюцией 1235 (XLII) ЭКОСОС. Комиссия получила право в открытом формате рассматривать информацию, связанную с грубыми нарушениями прав человека, и проводить исследования ситуаций, которые указывали на систематические нарушения, а также делать рекомендации ЭКОСОС в их отношении.

Дальнейшее развитие механизм рассмотрения индивидуальных жалоб в КПЧ получил в 1970 г. Резолюция ЭКОСОС 1503 (XLVIII) учредила трехступенчатую конфиденциальную процедуру рассмотрения сообщений, которая получила общепринятое название «Процедура 1503».

Первоначальное рассмотрение жалоб осуществлялось Рабочей группой по сообщениям Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоявшей из пяти членов Подкомиссии. На этой стадии выделялись сообщения, которые указывали на систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека. Отобранные Рабочей группой сообщения передавались в Подкомиссию, которая рассматривала их и решала вопрос о направлении жалоб в КПЧ. В Комиссии жалобы рассматривались по существу, по ним принимались решения и рекомендации, адресованные ЭКОСОС.

Впоследствии КПЧ учредила Рабочую группу по ситуациям, состоявшую из пяти ее членов. Данная группа рассматривала жалобы по существу и готовила рекомендации Комиссии. Мандат данной группы возобновлялся ежегодно, пока в 1990 г. он не был бессрочно закреплен резолюцией КПЧ.

В 2000 г. ЭКОСОС исключил из процедуры стадию рассмотрения жалоб на пленарных заседаниях Подкомиссии. Досье стало передаваться из Рабочей группы по сообщениям непосредственно в Рабочую группу по ситуациям.

По итогам рассмотрения жалобы КПЧ могла принять следующие решения:

•прекратить рассмотрение вопроса;

•отложить рассмотрение вопроса до получения дополнительной информации от заинтересованного государства;

•назначить независимого эксперта (или поручить Генеральному секретарю ООН назначить специального представителя) для дальнейшего диалога с заинтересованным государством и поручить ему представить доклад на следующей сессии Комиссии;

•перевести рассмотрение вопроса в открытый формат, предусмотренный резолюцией ЭКОСОС 1235.

40