Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

который заложил основы реформирования ооновской архитектуры и утвердил тезис о взаимосвязи мира и безопасности, развития и прав человека, лежащей в основе современных международных отношений.

Здесь следует упомянуть и резолюцию Ассамблеи, признающую принципы Нюрнбергского трибунала, имеющие отношение к военным преступлениям и преступлениям против человечности, в качестве принципов современного международного права. Благодаря такому подходу Комиссия международного права ООН включила Нюрнбергские принципы в проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества,

èнормотворческий процесс в этом направлении завершился 9 декабря 1948 г. принятием (опять же Генеральной Ассамблеей) Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказание за него1.

Резолюции обычно состоят из двух частей — преамбулярной

èпостановляющей. Преамбула представляет собой своего рода описание обстоятельств, в которых рассматривается вопрос, высказывается мнение или выносятся рекомендации. Часто она содержит ссылки на предыдущие резолюции, имеющуюся меж- дународно-правовую базу или документы ООН. Постановляющая часть может предписывать конкретные меры (например, поручить Генеральному секретарю ООН подготовить и представить доклад по той или иной теме), выражать позицию Ассамблеи (скажем, осудить применение пыток и другого жестокого обращения в целях «выбивания» показаний из подследственных) или призывать государства к какому-либо действию (например, активно распространять на своей территории информацию об универсальных стандартах и нормах в области прав человека).

Подавляющее большинство правозащитных вопросов, по которым Ассамблея принимает резолюции, носит тематический характер. Среди них можно выделить такие важные направления, как предупреждение пыток, отправление правосудия, укрепление международного сотрудничества в области прав человека, права ребенка, защита прав человека в условиях борьбы с терроризмом, право на развитие и т.д.

Особое место занимает проблематика ликвидации расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. Здесь следует выделить принимаемую по инициати-

1 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 260 А (III).

21

ве России резолюцию «Недопустимость определенных видов практики, способствующих разжиганию современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости», которая осуждает современные формы расизма, в том числе неонацизм, и предписывает конкретные меры по борьбе с ними.

Большинство тематических резолюций по правам человека принимается Ассамблеей без голосования. Исключение составляют сложные вопросы, по которым государства не могут прийти к единому мнению, — запрет на смертную казнь, оскорбление религий, право на мир, право на развитие и некоторые другие. В отдельных случаях поводом для постановки резолюции на голосование становится включение в нее формулировки или даже ссылки на документ или международный договор, неприемлемый для одного или нескольких государств.

Рассмотрение положения в области прав человека в конкретных странах проходит в существенно более конфронтационном ключе, а резолюции обычно принимаются голосованием. Связано это, во-первых, с тем, что государства расходятся в оценках ситуации в области соблюдения прав человека на территории других государств. Во-вторых, некоторые страны принципиально не приемлют использования правозащитной риторики для вмешательства в чужие внутренние дела, тогда как другие считают это приоритетом своей внешней политики. В-третьих, по политическим мотивам государства могут «закрыть глаза» на злоупотребления или, напротив, присоединиться к международной критике якобы имеющих место нарушений властями той или иной страны ее международных обязательств в области прав человека.

Будучи главным представительным органом ООН, Генеральная Ассамблея рассматривает и утверждает нормативные документы в сфере прав человека. Так, в 1948 г. Ассамблея одобрила Всеобщую декларацию прав человека, в 1965 г. — Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, в 1966 г. — Международные пакты о правах человека, в 1989 г. — Конвенцию о правах ребенка и т.д. Эта работа продолжается на постоянной основе: так, в ходе своей 66-й сессии в 2011 г. Ассамблея утвердила Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, учреждающий процедуру индивидуальных жалоб, а также Декларацию об образовании и подготовке в области прав человека.

22

Важным элементом в работе Ассамблеи является надзор за осуществлением решений всемирных саммитов и конференций, которые затрагивают и фундаментальные вопросы обеспечения прав человека. В качестве примера можно привести Всемирную конференцию по правам человека (Вена, 1993 г.), Саммит тыся- челетия и в особенности Всемирный саммит 2005 г., который инициировал полномасштабную реформу правозащитного направления деятельности ООН.

Генеральная Ассамблея рассматривает доклады функциональных органов ООН, непосредственно участвующих в поощрении и защите прав человека, и может совершать определенные действия по их рекомендации. Так, в 2011 г. по просьбе Совета по правам человека Ассамблея приостановила членство в нем Ливии, в 2009 г. передала на рассмотрение Совета Безопасности доклад международной миссии по установлению фактов нарушений прав человека Израилем в ходе операции «Литой свинец» в оккупированном секторе Газа. Ряд договорных органов по правам человека также представляют свои доклады Генеральной Ассамблее.

С учетом широкой повестки дня Ассамблеи часть ее полномочий в правозащитной сфере делегируется. Для выполнения своих функций она имеет право создавать вспомогательные органы. В 2006 г. в качестве такого органа был создан Совет по правам человека, которому Ассамблея, в частности, поручила содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека, сформулированных в решениях конференций и встреч на высшем уровне в рамках ООН, а также проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств в области прав человека.

Кроме того, СПЧ в качестве правопреемника Комиссии по правам человека унаследовал систему специальных контрольных процедур и механизмов, которая была развита, усовершенствована и рационализирована в ходе формирования его институтов

èмеханизмов.

Âнастоящее время Генеральная Ассамблея активно взаимодействует со специальными процедурами СПЧ. Значительное количество мандатов спецпроцедур содержит положение о представлении докладов не только Совету, но и Ассамблее. В Третьем комитете ежегодно проводится интерактивный диалог со

23

специальными процедурами; нередко Ассамблея дает им прямые поручения.

Значительный вклад в разработку, развитие и кодификацию международно-правовых норм и стандартов в области прав че- ловека внесла учрежденная резолюцией Генеральной Ассамблеи в 1947 г. Комиссия международного права. В частности, Комиссия сыграла важную роль в разработке Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, универсальных инструментов, регулирующих положение беженцев и лиц без гражданства, и т.д.

Генеральная Ассамблея имеет право учреждать специализированные механизмы по расследованию нарушений прав человека в

отдельных странах или на территориях. Примером может служить Специальный комитет по расследованию затрагивающих права человека действий Израиля в отношении палестинского народа и других арабов на оккупированных территориях. Данный комитет был учрежден в 1968 г., затем его полномочия неоднократно изменялись и дополнялись. Комитет, который состоит из представителей трех государств — членов ООН, представляет на ежегодной основе доклад Генеральному секретарю ООН, который затем рассматривается Ассамблеей в рамках отдельного пункта повестки дня. По итогам рассмотрения этих докладов Генеральная Ассамблея приняла ряд резолюций по таким вопросам, как защита гражданского населения, израильские поселения на оккупированной палестинской территории, вклю- чая Восточный Иерусалим, и оккупированных сирийских Голанах, затрагивающие права человека действия Израиля в отношении палестинского народа на оккупированной палестинской территории, и т.д.

Другой показательный пример — созданный в 1962 г. Специальный комитет по политике апартеида правительства ЮжноАфриканской Республики (позднее был переименован в Специальный комитет против апартеида). Комитет состоял из представителей государств — членов ООН, работал более 30 лет, регулярно представляя Ассамблее и Совету Безопасности доклады в соответствии со своим мандатом. Упразднен он был в 1994 г. после принятия новой Конституции ЮАР и признания мировым сообществом нового правительства ЮАР.

Резолюциями Генеральной Ассамблеи были учреждены подразделения Секретариата ООН, непосредственно задействованные в работе по поощрению и защите прав человека (Управление Верховного комиссара ООН по правам человека и ныне уп-

24

раздненный Центр по правам человека), Структура по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин («ООН-женщины»), ряд других механизмов и фондов, также занимающихся различными аспектами поощрения прав че- ловека.

Следует также отметить роль Ассамблеи в подготовке и проведении всемирных кампаний по правам человека и в целом в координации усилий мирового сообщества в этой сфере. К примеру, в 1993 г. Ассамблея провозгласила третье Десятилетие действий по борьбе против расизма и расовой дискриминации (1993—2003) и обратилась с призывом ко всем странам бороться с новыми формами расизма, особенно с помощью законодательства, административных мер, просвещения и информации. 2011 год был объявлен Международным годом лиц африканского происхождения. С 2005 по 2014 г. проходит второе Международное десятилетие коренных народов мира. Такие кампании мобилизуют усилия государств, международных организаций и других заинтересованных сторон, что, в свою очередь, способствует более полному осуществлению и соблюдению прав человека в мире.

Итак, Генеральная Ассамблея располагает обширными полномочиями в области защиты и поощрения прав человека. Ее деятельность на этом направлении носит разветвленный и разноплановый характер. Можно с уверенностью говорить, что Ассамблея является одним из ключевых органов ООН в сфере защиты прав человека.

25

Глава 3

Совет ООН по правам человека

После изучения данной главы читатель будет

знать:

•полномочия СПЧ

•практику деятельности СПЧ

•структуру, мандат и функции СПЧ

•полномочия и практику деятельности вспомогательных органов и механизмов СПЧ

уметь:

•выделять обособленные направления в деятельности СПЧ по защите прав человека

•анализировать практику работы СПЧ

•характеризовать правозащитную деятельность СПЧ и его вспомогательных органов и механизмов

владеть:

•нормативно-правовой базой функционирования СПЧ

•системой знаний о правозащитной деятельности СПЧ

•представлениями о работе вспомогательных органов и механизмов СПЧ

Совет ООН по правам человека (СПЧ) был создан 15 марта 2006 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 взамен упраздненной Комиссии ООН по правам человека. В настоящее время это единственный функциональный орган ООН, основной специализацией которого являются поощрение и защита прав человека.

Общая характеристика

Статус. СПЧ является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи. При создании Совета вопрос о его статусе

26

(вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи или же главный орган ООН) был одним из наиболее дискутируемых. Многие государства, прежде всего из Западной и Латиноамериканской групп, призывали сделать СПЧ главным органом ООН. Такое развитие событий было возможно только путем внесения поправок в Устав ООН, что является весьма сложной процедурой. Поэтому в качестве промежуточной меры было решено уч- редить СПЧ как вспомогательный орган и предоставить ему своего рода испытательный срок длиной в пять лет. По истече- нии этого срока СПЧ должен был провести обзор своей деятельности и функционирования, а Генеральная Ассамблея — окончательно определиться со статусом.

В 2011 г. Генеральная Ассамблея постановила оставить статус СПЧ без изменений и рассмотреть вопрос его сохранения не раньше чем через 10 и не позже чем через 15 лет, т.е. в период с 2021 по 2026 г.

Членство. В состав СПЧ входит 47 государств. Количество мест пропорционально распределено по региональным группам: группа африканских государств — 13 мест, группа азиатских государств — 13 мест, группа восточноевропейских государств — 6 мест, группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна — 8 мест и группа западноевропейских и других государств — 7 мест. Члены Совета избираются сроком на три года прямым тайным голосованием в ходе сессии Генеральной Ассамблеи и не имеют права на немедленное переизбрание после пребывания в СПЧ в течение двух сроков подряд. Выборы проводятся ежегодно, избирается одна треть членов Совета.

Членство в СПЧ открыто для всех государств — членов ООН. Вместе с тем при выборе в СПЧ Генеральная Ассамблея должна «принимать во внимание вклад кандидатов в дело содействия и защиты прав человека и их добровольные обязательства и обещания на этот счет». Члены СПЧ должны «поддерживать самые высокие стандарты поощрения и защиты прав человека, в полной мере сотрудничать с Советом и подвергаться Универсальному периодическому обзору в период своего членства»1.

Кроме того, Генеральная Ассамблея наделена правом приостанавливать членство в СПЧ государства, которое совершает грубые и систематические нарушения прав человека. Это решение должно приниматься квалифицированным большинством

1 На практике последнее правило не соблюдается.

27

голосов — две трети присутствующих и участвующих в голосовании государств — членов ООН. На практике такие меры были приняты всего однажды — в 2011 г. в отношении Ливии.

Мандат СПЧ в общих чертах определен Итоговым документом Всемирного саммита 2005 г.1 и резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251.

Âитоговом документе Саммита-2005 указано, что Совет «будет нести ответственность за обеспечение всеобщего уважения обязанности защищать все права человека и основные свободы всех людей без каких бы то ни было различий и на справедливой и равноправной основе», должен «рассматривать ситуации нарушения прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и выносить по ним рекомендации», а также «способствовать эффективной координации и актуализации проблематики прав человека в рамках системы Организации Объединенных Наций».

Âрезолюции Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 полномо- чия Совета были уточнены и конкретизированы. В соответствии

ñположениями итогового документа Саммита главной задачей СПЧ было провозглашено содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод для всех без ка- ких-либо различий и на справедливой и равной основе. Кроме того, СПЧ был обязан рассматривать ситуации, связанные с нарушениями прав человека, и давать по ним свои рекомендации, а также содействовать координации и интеграции правозащитной деятельности в рамках системы ООН. Будучи вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, Совет также должен исполнять ее отдельные поручения.

Процедура и организация работы. Общие принципы организации работы СПЧ закреплены в резолюции Генеральной Ассамблеи 60/251. В соответствии с ее положениями СПЧ должен проводить не менее трех сессий в год общей продолжительностью не менее 10 недель, применять правила процедуры комитетов Генеральной Ассамблеи (кроме случаев, когда ГА ООН или СПЧ примут иное решение), а также методы работы упраздненной Комиссии ООН по правам человека, в том числе в отношении участия наблюдателей, неправительственных организаций и национальных правозащитных учреждений.

Резолюция 60/251 предусматривает возможность созыва специальных сессий. Для этого достаточно требования одного из

1 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 60/1.

28

государств — членов СПЧ, поддержанного одной третью состава Совета.

Основные параметры организации работы СПЧ были разработаны в первый год его функционирования и изложены в резолюции СПЧ 5/1 от 18 июня 2007 г. «Институциональное строительство Совета по правам человека Организации Объединенных Наций». Этот документ устанавливает методы работы СПЧ, правила процедуры, повестку дня, общие принципы и порядок функционирования вспомогательных органов и механизмов. Ряд элементов уточнен в резолюции 16/21, принятой по итогам пятилетнего обзора деятельности СПЧ.

СПЧ заседает в Женеве и проводит три сессии в год — в марте, июне и сентябре. Мартовская сессия считается основной. Ее первые дни отведены на сегмент высокого уровня, в котором участвуют главы государств и правительств, министры и другие высокопоставленные официальные лица. Затем проводится общий сегмент, на котором могут выступить делегации государств, не участвовавших в сегменте высокого уровня.

Избранные в СПЧ государства принимают на себя членство в первый день годового цикла работы Совета — 19 июня1. Одна треть членов составляет кворум для проведения заседаний. Для принятия решений требуется присутствие большинства членов СПЧ. Решения принимаются простым большинством голосов.

В отличие от большинства других межправительственных органов ООН в работе СПЧ имеют право участвовать неправительственные организации и институты гражданского общества, имеющие консультативный статус при ЭКОСОС, а также национальные правозащитные учреждения. Их аккредитованные представители могут присутствовать на открытых пленарных заседаниях и выступать по всем пунктам повестки дня.

СПЧ наделен полномочиями создавать рабочие группы и другие вспомогательные органы. Они могут функционировать как на постоянной, так и на временной основе.

Секретариатское обслуживание СПЧ осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека.

СПЧ представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН.

1 В 2011 г. было принято решение о синхронизации цикла работы с календарным годом. Полномочия членов СПЧ, истекающие в июне 2012 г., в виде исключения продлены до 31 декабря 2012 г., а избранные вместо них государства примут на себя членство 1 января 2013 г.

29

Деятельность

Основная обязанность, которую Генеральная Ассамблея возложила на СПЧ, — содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод для всех без каких-либо различий и на справедливой и равной основе. В этой деятельности СПЧ должен руководствоваться принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия поощрению и защите всех прав человека.

Âработе СПЧ можно выделить пять основных направлений:

тематическое, страновое, контрольное, институциональное и ор- ганизационно-процедурное.

Тематическое направление деятельности наиболее обширно. Согласно резолюции 60/251 СПЧ обязуется содействовать учеб- но-просветительской деятельности в области прав человека, служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека, делать рекомендации в этой области, в том числе Генеральной Ассамблее, в отношении дальнейшего развития международного права.

СПЧ на регулярной основе рассматривает отдельные вопросы поощрения и защиты прав человека без привязки к конкретной стране или региону. Эта деятельность постоянно эволюционирует. Если проблематика противодействия расизму, отправления правосудия, борьбы с пытками, права на образование, здравоохранение и т.д. обсуждалась в Комиссии по правам человека

âтечение десятилетий, то вопросы деятельности транснациональных корпораций или изменений климата появились в программе работы СПЧ сравнительно недавно.

Тематические резолюции СПЧ, не будучи юридически обязывающими, отражают в себе волю мирового сообщества, являются мощным политическим сигналом и оказывают определенное влияние на правозащитную политику государств. В год Совет принимает до сотни таких резолюций.

Âрамках тематической деятельности Совет активно участвует в нормотворчестве в правозащитной области. Так, СПЧ разработал факультативные протоколы к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах и Конвенции о правах ребенка, Декларацию об образовании и подготовке в области прав человека, Руководящие принципы по альтернативному уходу за детьми и т.д.

30