Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

участников Конвенции о мерах, принятых ими во исполнение своих обязательств по ней. По результатам рассмотрения Комитет может издавать комментарии, замечания или рекомендации. Заинтересованное государство-участник получает сообщение о комментариях, замечаниях или рекомендациях, на которые оно может ответить по своей собственной инициативе или по просьбе Комитета. Комитет вправе также запросить у государств- участников дополнительную информацию, касающуюся осуществления Конвенции

Другой обязанностью Комитета является сотрудничество с международными организациями и институтами: всеми органами, бюро, специализированными учреждениями и соответствующими фондами ООН, договорными органами, специальными процедурами, соответствующими региональными межправительственными организациями или учреждениями, а также со всеми соответствующими национальными учреждениями, агентствами и бюро, занимающимися вопросами защиты всех лиц от насильственных исчезновений. В контексте выполнения своих функций Комитет консультируется с другими договорными органами, в том числе с Комитетом по правам человека, в целях обеспечения согласованности замечаний и рекомендаций.

Если Комитет получает достаточно, по его мнению, обоснованные свидетельства того, что на территории, находящейся под юрисдикцией какого-либо государства-участника, широко или систематически практикуются насильственные исчезновения, он может, предварительно запросив у заинтересованного государства сведения о ситуации, в срочном порядке довести этот вопрос до сведения Генеральной Ассамблеи ООН через посредство Генерального секретаря.

Компетенция Комитета предусматривает процедуру срочных мер. Родственники исчезнувшего лица, их законные представители, адвокаты или любое уполномоченное ими лицо, а также любое другое лицо, имеющее законный интерес, могут в сроч- ном порядке обратиться в Комитет с просьбой о розыске и установлении местонахождения исчезнувшего. В случае признания обращения приемлемым Комитет вступает в диалог с заинтересованным государством и продолжает его до выяснения судьбы разыскиваемого лица.

Комитет может получать и рассматривать индивидуальные сообщения от находящихся под юрисдикцией государства — участ-

111

ника лиц или от имени таких лиц с утверждениями о том, что они являются жертвами нарушения этим государством положений Конвенции. Данная процедура факультативна для госу- дарств-участников и напоминает аналогичные процедуры других договорных органов.

Комитет имеет право рассматривать жалобы государств — участников на невыполнение другим государством-участником обязательств по Конвенции. Любое государство-участник может в любой момент заявить о признании этой компетенции Комитета.

Комитет наделен полномочиями проводить расследования по внушающей доверие информации о том, что то или иное госу- дарство-участник совершает действия, наносящие серьезный ущерб положениям Конвенции. После проведения консультаций с соответствующим государством-участником он может обратиться с просьбой к одному или нескольким из своих членов посетить это государство и безотлагательно представить ему соответствующую информацию. По итогам посещения Комитет направляет заинтересованному государству свои рекомендации.

Не раньше чем через четыре года и не позднее чем через шесть лет с момента вступления Конвенции в силу (т.е. в 2014— 2016 гг.) будет проведена конференция государств-участников для оценки функционирования Комитета и принятия решения о том, следует ли поручить задачу по наблюдению за осуществлением Конвенции какой-либо другой инстанции.

Подкомитет по предупреждению пыток

Подкомитет по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета против пыток был учрежден в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, вступившим в силу в июне 2006 г. Подкомитет начал свою работу в 2007 г.

Подкомитет не рассматривает периодических докладов, не принимает индивидуальных сообщений и не издает замечаний общего порядка. Из-за специфического мандата и характера деятельности не все исследователи считают его договорным органом. Вместе с тем тот факт, что Подкомитет учрежден на осно-

112

вании международного договора в области прав человека и занимается деятельностью по обеспечению выполнения государствами определенной категории обязательств в этой сфере, дает достаточные основания причислять его к таковым.

Членство и организация работы. Подкомитет состоит из 25 экспертов в личном качестве, которые выбираются из числа лиц, обладающих высокими моральными качествами и имеющих подтвержденный опыт работы в области отправления правосудия, в частности уголовного, в пенитенциарной системе или полиции либо в различных областях, имеющих отношение к обращению с лишенными свободы лицами. В состав Подкомитета может входить не более одного гражданина одного и того же государства. При избрании экспертов надлежащее внимание уделяется справедливому географическому распределению, представленности различных форм культуры и правовых систем государств-участников, а также сбалансированному гендерному представительству на основе принципов равенства и недискриминации.

Выборы проводятся на совещании государств — участников Протокола. Непредвиденные вакансии заполняются путем представления государством, выдвинувшим выбывшего эксперта, новой кандидатуры, отвечающей необходимым критериям. Далее задействуется «процедура молчания».

Срок членства экспертов составляет 4 года с возможностью однократного переизбрания. Подкомитет избирает должностных лиц сроком на 2 года и устанавливает собственные правила процедуры, которые, однако, предусматривают, что кворум составляют половина числа членов плюс один, решения принимаются большинством голосов присутствующих членов, заседания являются закрытыми.

Подкомитет проводит три недельных сессии в год, причем одна из них совпадает с сессией Комитета против пыток. По состоянию на конец 2011 г. Подкомитет провел 15 сессий.

Организационно-техническое обеспечение работы Подкомитета осуществляет Секретариат ООН.

Основная обязанность Подкомитета — посещать места лишения свободы в государствах — участниках Протокола и представлять по итогам этих визитов рекомендации относительно защиты лишенных свободы лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

113

Подкомитет направляет свои рекомендации и замечания в конфиденциальном порядке государству — участнику и при необходимости национальному механизму по предотвращению пыток (превентивному механизму).

Кроме того, Подкомитет консультирует национальные превентивные механизмы и оказывает государствам содействие в их создании.

Подкомитет сотрудничает с соответствующими органами и механизмами ООН, а также с международными, региональными и национальными учреждениями или организациями, действующими в интересах усиления защиты всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

114

Глава 9

Специализированные

учреждения ООН

После изучения данной главы читатель будет

знать:

•полномочия МОТ и ЮНЕСКО в области международной защиты прав человека

•практику правозащитной деятельности МОТ, ЮНЕСКО и

их вспомогательных органов

уметь:

•анализировать практику работы МОТ и ЮНЕСКО в правозащитной сфере

•характеризовать правозащитную деятельность МОТ и

ЮНЕСКО

владеть:

•нормативно-правовой базой правозащитной деятельности МОТ и ЮНЕСКО

•системой знаний о правозащитной деятельности МОТ и ЮНЕСКО

В соответствии со ст. 57 и 63 Устава ООН различные специализированные учреждения, созданные межправительственными соглашениями и облеченные широкой международной ответственностью в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и т.д., могут быть поставлены в связь с ООН путем заключения соответствующего соглашения с ЭКОСОС, которое подлежит утверждению Генеральной Ассамблеей.

Некоторые специализированные учреждения ООН наделены полномочиями в области защиты прав человека. К их числу следует отнести, прежде всего, Международную организацию труда

115

(МОТ) и Организацию ООН по вопросам науки и культуры (ЮНЕСКО).

Международная организация труда

МОТ — одна из старейших и наиболее представительных универсальных международных организаций. Она была учреждена в 1919 г. в качестве подразделения Лиги Наций, которое занималось вопросами регулирования трудовых отношений. В 1946 г. МОТ стала первым специализированным учреждением ООН.

На начало 2012 г. участниками МОТ являлись 183 государства. Центральные органы МОТ находятся в Женеве.

Вклад, который нормотворческая и правоприменительная деятельность МОТ внесла в становление и развитие прав человека как международно-правовой доктрины, трудно переоценить. Организация начала активную деятельность по разработке международных стандартов в области труда в форме конвенций

èрекомендаций, толкующих их положения, буквально сразу после своего учреждения. В их числе следует отметить инструменты в области детского труда, защиты женщин, рабства и принудительного труда, охраны здоровья, справедливого вознаграждения, использования труда мигрантов, права на свободу собрания

èассоциаций. Все эти документы имеют прямое отношение к правам человека и во многом предвосхищают положения международных договоров в области прав человека, разработанных в рамках ООН.

Многие правоведы справедливо отмечает, что Филадельфийская декларация 1944 г. и Устав МОТ 1946 г., согласно которым все люди, независимо от расы, происхождения или пола, имеют право стремиться к материальному благополучию и духовному развитию в условиях свободы и достоинства, экономической безопасности и равных возможностей, стали прототипом формулировок Всеобщей декларации прав человека и повлияли на соответствующие статьи Международных пактов о правах человека.

Принятая на 86-й сессии МОТ в 1998 г. Декларация основополагающих принципов в сфере труда и занятости сформулировала четыре принципа, которые обязательны для всех государств — членов МОТ. Это упразднение всех форм принудительного труда, свобода объединения и признание права на ведение коллек-

116

тивных переговоров, недопущение дискриминации в области труда и занятости и запрещение детского труда. Все эти принципы корреспондируют с нормами международного права в области прав человека.

Основными направлениями деятельности МОТ являются нормотворчество, толкование установленных норм и контроль за их исполнением. В рамках МОТ принимаются конвенции, которые носят юридически обязывающий характер для участвующих в них государств, а также рекомендации необязательного характера, которые не подлежат ратификации, но являются источником «мягкого» права и служат руководством в отношении политики, законодательства и практики. Конвенции и рекомендации разрабатываются Международной конференцией труда и принимаются квалифицированным большинством голосов делегатов.

МОТ имеет уникальный, разветвленный, развитый и весьма действенный контрольный механизм. Устав МОТ подразумевает, что государство, ратифицировавшее конвенцию, обязано представлять в коллегиальный орган — Международное бюро труда — периодические доклады о ее исполнении. Параллельно доклад направляется наиболее крупным организациям работодателей и работников в стране для замечаний и комментариев.

Доклад и замечания направляются в Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций — выборный контрольный орган, состоящий из 20 экспертов. По итогам рассмотрения выпускается ежегодный доклад, содержащий замеча- ния и комментарии Комитета. Помимо этого государствам направляются рекомендации, которые не публикуются в печати, однако находятся в открытом доступе в электронной базе данных ILOLEX. Ежегодный доклад препровождается Международной конференции труда — главному органу МОТ, — где он рассматривается трехсторонним Комитетом Конференции по применению норм. Комитет, в свою очередь, выделяет для обсуждения некоторые замечания и предлагает государствам отчитаться по ним.

Следует также отметить существующие в МОТ специальные контрольные процедуры в области прав человека.

Так, ст. 24 Устава МОТ постановляет, что профсоюзы и организации работодателей могут направлять представления о невыполнении государством обязательств по договорам. Представ-

117

ления принимаются к рассмотрению Административным советом МОТ, который учреждает специальный трехсторонний комитет для подготовки заключений и рекомендаций по существу. Рекомендации затем представляются Административному совету для принятия окончательного решения.

Статья 26 Устава МОТ предусматривает возможность направления аналогичных жалоб правительствами других стран, ратифицировавших соответствующую конвенцию, а также делегатами Международной конференции труда и самой конференцией. Жалобы рассматриваются специальными комиссиями по расследованию, которые проводят слушания в Женеве и осуществляют визиты в заинтересованное государство. Их рекомендации публикуются в специальных выпусках бюллетеня МОТ.

Полномочия по надзору за последующими действиями в отношении обеих категорий жалоб и исполнением рекомендаций по ним возложены на Комитет экспертов.

Пункт 5(е) ст. 19 Устава позволяет МОТ запрашивать у государств информацию по выполнению положений конвенций, которые ими не ратифицированы. Результаты работы этой процедуры — Общие обзоры, которые готовятся Комитетом экспертов на основании докладов государств и содержат примеры наилуч- шей практики в отношении «внедоговорного» выполнения договорных норм. При этом ч. 2 ст. 23 Устава МОТ также предусматривает возможность направления комментариев к вышеуказанным докладам для объединений работников и работодателей.

В исключительных случаях в соответствии со ст. 33 Устава МОТ Международная конференция труда может призвать своих членов к осуществлению воздействия на государство, особенно грубо нарушающее международные трудовые стандарты. На практике это было сделано только один раз — в 2001 г. в отношении Мьянмы, в течение десятилетий подвергавшейся критике за использование принудительного труда и детского труда и отказывавшейся сотрудничать по этому вопросу с МОТ. В результате ряд государств применили в отношении Мьянмы экономи- ческие санкции, и она была принуждена принять меры по исправлению ситуации.

Наконец, следует отметить специальные процедуры по свободе ассоциации и праву на ведение коллективных переговоров. Комитет Административного совета по свободе объединения рассматривает сообщения о нарушениях государствами конституционных принципов по свободе ассоциации и праву на кол-

118

лективное отстаивание интересов от ассоциаций работников, работодателей и (по крайней мере, в теории) государств. Уникальность этой процедуры состоит в том, что она применяется ко всем государствам — членам МОТ вне зависимости от того, ратифицировали ли они соответствующие конвенции.

Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения также рассматривает аналогичные жалобы, однако «запуск» ее процедуры предусматривает согласие заинтересованного государства. При этом государство может не быть членом МОТ.

Доказательством эффективности системы контроля в рамках МОТ служат готовность государств к сотрудничеству и высокий процент представляемых в срок докладов. Кроме того, соблюдение стандартов, установленных конвенциями, является условием предоставления технической помощи государствам. Существует и обязательный перечень конвенций, которые государство обязано ратифицировать при вступлении в МОТ.

По некоторым направлениям контрольные механизмы МОТ существенно обошли в развитии другие универсальные механизмы международного контроля в области прав человека. Так, предложенная в середине прошлого десятилетия бывшим Верховным комиссаром ООН по правам человека Л. Арбур и представителями договорных органов по правам человека идея о создании единого договорного органа по правам человека в целом напоминает практику МОТ. То же относится и к инициативе о создании единой системы подачи жалоб на нарушения договорных обязательств в области прав человека.

Практика работы контрольного механизма МОТ во многом предвосхитила Универсальный периодический обзор, в котором наравне с докладом государства рассматривается информация из альтернативных источников. В договорных органах по правам человека такая практика существует лишь де-факто, не будучи предусмотрена положениями договоров.

Безусловно, МОТ не имеет полномочий по отслеживанию обязательств государств по исполнению положений международных договоров в области прав человека согласно классификации ООН. Вместе с тем ряд ключевых конвенций МОТ не только имеют прямое отношение к правам человека, но и в целом повторяет и развивает закрепленные в них правовые нормы, касающиеся, прежде всего, экономических и социальных прав. МОТ контролирует исполнение и претворение в жизнь этих

119

норм, взаимодействует с государствами и другими заинтересованными сторонами. Уже на этом основании можно сделать вывод, что МОТ является одним из универсальных механизмов защиты прав человека.

Организация Объединенных Наций по вопросам

образования, науки и культуры (ЮНЕСКО)

ЮНЕСКО — международная организация, созданная в 1946 г. году с целью содействовать укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры в интересах обеспечения всеобщего уважения справедливости, законности и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе ООН, для всех народов без различия расы, пола, языка или религии. На сегодняшний день в состав ЮНЕСКО входят 193 действительных и 7 ассоциированных государств-членов. Штаб-квартира ЮНЕСКО находится в Париже. Организация имеет более 50 представительств в различных регионах мира.

Права человека являются одним из ключевых элементов деятельности ЮНЕСКО. В ее рамках принято около 60 юридически обязывающих и рекомендательных документов, многие из которых имеют непосредственное отношение к правозащитной проблематике. Среди них следует особо выделить Конвенцию о культурном разнообразии, принятую в 2005 г., Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г., Универсальную декларацию о биоэтике и правах человека 2005 г., Рекомендации о поощрении использования многоязычия и универсального доступа к киберпространству 2001 г., Декларацию о расе и расовых предрассудках 1987 г. и др. Кроме того, будучи специализированным учреждением ООН, ЮНЕСКО неоднократно содействовала ООН и ее органам в разработке международных инструментов в области прав человека, таких как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.

Правозащитная составляющая в работе ЮНЕСКО в последнее время получает заметное развитие. Поощрение и защита прав человека входят в качестве цели и в программные документы организации, включая среднесрочные стратегии.

Устав ЮНЕСКО закрепляет определенную компетенциию этой организации в отношении прав человека. К основным правам, подпадающим под эту компетенцию, относятся право на

120