Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Форум уполномочен давать экспертные консультации и рекомендации по вопросам коренных народов ЭКОСОС и через него — программам, фондам и специализированным учреждениям ООН, повышать осведомленность о ведущейся в рамках системы ООН деятельности, связанной с вопросами коренных народов, и содействовать ее интеграции и координации, а также готовить и распространять информацию по вопросам коренных народов.

Кроме того, Декларацией Организации Объединенных Наций о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г. Форуму и другим органам и учреждениям ООН было поручено поощрять соблюдение и полное применение ее положений и принимать меры по их эффективному осуществлению.

71

Глава 7

Секретариат ООН

После изучения данной главы читатель будет

знать:

•полномочия Секретариата ООН по защите прав человека

•практику деятельности Секретариата ООН, связанной с защитой прав человека

•историю развития правозащитной составляющей в деятельности Секретариата ООН

уметь:

•анализировать практику работы Секретариата ООН в правозащитной сфере

•характеризовать правозащитную деятельность Секретариата ООН

•выделять тематические направления правозащитной деятельности Секретариата ООН

владеть:

•нормативно-правовой базой деятельности Секретариата ООН

•системой знаний об инструментарии Секретариата ООН в области защиты прав человека

Секретариат является одним из главных органов ООН, который отвечает за повседневное функционирование Организации. Он состоит из международных служащих. Секретариат обслуживает другие главные органы ООН и проводит практическую работу по претворению в жизнь решений, принятых этими органами. Персонал Секретариата при выполнении своих функций подотчетен только ООН и не вправе запрашивать или получать указания у какого бы то ни было правительства или властей. Государства — члены ООН, в свою очередь, обязуются строго уважать международный характер обязанностей Генерального

72

секретаря и сотрудников Секретариата и не пытаться оказывать на них влияние при исполнении ими своих обязанностей.

Генеральный секретарь назначается Генеральной Ассамблеей по предложению Совета Безопасности сроком на пять лет с правом переизбрания. В настоящее время пост Генерального секретаря ООН занимает гражданин Республики Корея Пан Ги Мун.

Генеральный секретарь ООН является главным административным должностным лицом Организации. Он, равно как и набираемый им персонал, должен воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на его положении как международного должностного лица, отвечающего только перед ООН. Генеральный секретарь ООН имеет право доводить до сведения Совета Безопасности любые вопросы, которые, по его мнению, могут угрожать подержанию международного мира и безопасности.

Особенность функций Секретариата состоит в том, что Устав ООН не поручает ему конкретных обязанностей в правозащитной сфере. Все существующие полномочия были возложены на него другими органами ООН в соответствии со ст. 98 Устава, которая предусматривает выполнение Генеральным секретарем

èподчиненным ему персоналом «других функций, которые возлагаются на него».

Благодаря такому делегированию функций с течением времени роль Секретариата, в том числе в области поощрения и защиты прав человека, постоянно возрастает. Его правозащитная деятельность носит комплексный и разветвленный характер

èосуществляется как головными подразделениями в НьюЙорке и Женеве, так и представительствами ООН на местах. Координирующую функцию выполняет Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), созданное в 1994 г.

Ñ1946 по 1982 г. деятельность Секретариата в области прав человека осуществлялась Отделом по правам человека и сводилась в основном к секретариатскому обслуживанию работы главных и функциональных органов ООН — Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС, КПЧ, Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, а также договорных органов по правам человека.

В 1982 г. был создан Центр по правам человека (ЦПЧ), в функции которого помимо секретариатского обслуживания вошли координация деятельности в области прав человека в сис-

73

теме ООН, поощрение ратификации и имплементации международных договоров в области прав человека и исполнение различного рода поручений КПЧ и других органов ООН. В основном эти поручения сводились к подготовке исследований в области прав человека и докладов об их осуществлении, разработке и осуществлению программ технического содействия государствам в правозащитной сфере, а также информационнопропагандистской работе.

Поворотным моментом в развитии деятельности Секретариата ООН в области прав человека стала Венская конференция ООН по правам человека 1993 г., которая указала на необходимость «более широкой роли» ЦПЧ в поощрении прав человека, подчеркнула важность технического содействия и рекомендовала Генеральной Ассамблее рассмотреть вопрос о создании поста Верховного комиссара по правам человека. Это решение было претворено в жизнь 20 декабря 1993 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи 48/141.

Следует отметить, что идея консолидации правозащитной деятельности Секретариата ООН и наделения его контрольными полномочиями обсуждалась едва ли не с самого основания ООН. Так, в 1947 г. в ходе разработки проекта Всеобщей декларации прав человека представитель Франции Рене Кассен предложил создать пост генерального атторнея (Attorney General), который отвечал бы за защиту прав человека и представлял бы интересы истцов перед судом по правам человека. Предложение тогда было отвергнуто вместе с инициативой по созданию суда.

Â1950—1951 гг. Уругвай выходил с аналогичной инициативой при разработке Международного пакта по правам человека1. Новый орган ООН (генеральный атторней или Верховный комиссар), по замыслу авторов, должен был бы получить широкие полномочия в отношении имплементации положений Пакта, надзора за их исполнением и приема индивидуальных жалоб. Она также не была воплощена.

Â1965 г. принятой с подачи Коста-Рики резолюцией Генеральная Ассамблея поручила КПЧ и ЭКОСОС вновь рассмот-

1 На тот момент в Комиссии по правам человека обсуждался единый Пакт по правам человека. Окончательное разделение ее нормотворческой деятельности на два «потока» состоялось в 1952 г., результатом чего стало принятие в 1966 г. двух документов — Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

74

реть вопрос создания поста верховного комиссара. Вместе с тем соответствующее предложение КПЧ, одобренное и представленное ЭКОСОС в 1967 г., не было рассмотрено Ассамблеей. Похожая судьба постигла и инициативу ряда западных и латиноамериканских стран в 1977 г. — Генеральная Ассамблея процедурным решением вернула вопрос на доработку в КПЧ.

Идея о создании поста верховного комиссара по правам че- ловека вряд ли могла быть реализована до окончания «холодной войны» — слишком сильным было политическое противостояние и слишком ревниво государства оберегали свое суверенное право толкования международных норм и стандартов в области прав человека и контроля над их имплементацией. Даже в ходе Венской конференции ООН по правам человека 1993 г. решение о создании поста верховного комиссара было предметом сложных переговоров, а формулировки итоговой декларации, посвященные данной теме, были согласованы в ее последний день.

Сложность и чувствительность вопроса о посте верховного комиссара подтверждает и обсуждение решений Венской конференции в Генеральной Ассамблее. После консультаций председателя Третьего комитета с государствами было принято решение о создании Рабочей группы открытого состава по разработке мандата верховного комиссара. По итогам интенсивных переговоров, длившихся несколько недель, представленный Рабочей группой проект резолюции был одобрен Третьим комитетом без голосования, а 20 декабря 1993 г. на пленарном заседании Ассамблеи консенсусом была принята резолюция 48/141, которая учредила этот пост.

Верховный комиссар по правам человека является должностным лицом ООН в статусе заместителя Генерального секретаря ООН. Под руководством и эгидой Генерального секретаря он несет основную ответственность за деятельность ООН в области прав человека. В рамках общей компетенции, полномочий и решений Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС и КПЧ1 Верховный комиссар, в частности, поощряет и защищает эффективное осуществление всеми людьми гражданских, культурных, социальных, политических и экономических прав, выполняет задачи, порученные компетентными органами системы ООН в области

1 Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 полномочия КПЧ в отношении Верховного комиссара ООН по правам человека были переданы Совету ООН по правам человека.

75

прав человека, и представляет рекомендации в целях содействия эффективному поощрению и защите всех прав человека, играет активную роль в деле устранения существующих препятствий и решения новых задач на пути к полной реализации всех прав человека и в деле недопущения продолжения нарушений прав человека во всем мире, поддерживает при осуществлении своего мандата диалог с правительствами всех стран в целях обеспече- ния уважения всех прав человека, а также координирует деятельность в области поощрения и защиты прав человека в рамках всей системы ООН.

За прошедшие годы в правозащитной деятельности Секретариата ООН развился широкий спектр направлений, а УВКПЧ превратилось в сильную, самостоятельную и разветвленную структуру, сфера деятельности которой постоянно расширяется и диверсифицируется. Помимо штаб-квартиры в Женеве и отделения в Нью-Йорке УВКПЧ в той или иной форме представлено более чем в 50 государствах мира.

Прежде всего, УВКПЧ осуществляет секретариатское обслуживание Совета ООН по правам человека и его органов и механизмов, Комиссии ООН по положению женщин и договорных органов по правам человека. Секретариат отвечает не только за организационно-техническую (подготовка документации и резюме дискуссий, обеспечение проведения заседаний, обслуживание деятельности специальных докладчиков и независимых экспертов и т.д.) сторону работы, но и исполняет различные поручения. Например, для Универсального периодического обзора УВКПЧ на регулярной основе готовит подборки информации об осуществлении государствами своих правозащитных обязательств, имеющейся в рамках ООН и поставляемой неправительственными организациями.

В последнее время под эгидой УВКПЧ активно развиваются программы технического содействия и создания потенциала, которые предусматривают использование внешних материальных и интеллектуальных ресурсов для укрепления национальных механизмов поощрения и защиты прав человека. Техническое содействие предполагает оценку и анализ ситуации с соблюдением прав человека на местах, вынесение конкретных рекомендаций, а также совместную с государством деятельность по их имплементации. Важно отметить, что техническое содействие УВКПЧ осуществляет строго по согласованию с заинтересованным государством, что обеспечивает легитимность этой работы.

76

Важная часть данной деятельности — содействие государствам в имплементации рекомендаций международных контрольных механизмов в области прав человека (например, договорных органов по правам человека или специальных процедур СПЧ).

Секретариат играет важную, хотя и не всегда однозначную, роль в привлечении внимания мирового сообщества к нарушениям прав человека в отдельных странах. В представляемых Генеральным секретарем и Верховным комиссаром ООН по правам че- ловека на рассмотрение политических органов ООН докладах, интерактивных диалогах с государствами и обращениях к международному сообществу регулярно указывается на нарушения и проблемы. Несмотря на свою оправданность и очевидную целесообразность, эта деятельность нередко вызывает обвинения в избирательности и политизации, поскольку затрагивает национальные интересы государств.

УВКПЧ активно работает над укреплением соблюдения международных стандартов в правозащитной сфере. В частности, оно содействует ратификации основных международных договоров в области прав человека и отзыву оговорок к конвенциям о правах человека, ведет интенсивную работу по распространению знаний о нормах «мягкого права», оказывает государствам помощь в приведении внутреннего законодательства в соответствие с международными обязательствами, разрабатывает различ- ного рода пособия и руководства и т.д.

Важное измерение деятельности Верховного комиссара по правам человека — координация работы всех структурных подразделений ООН по правам человека. Эта разноплановая и разнообразная деятельность включает в себя взаимодействие со «смежными» структурами Секретариата ООН, участие в межагентских совещаниях и конференциях, составление разного рода индексов и подборок статистической информации, содействие координации деятельности договорных органов по правам человека и специальных процедур СПЧ, сотрудничество с региональными организациями, внедрение правозащитного компонента в полевые миссии ООН, включая миротворческие, взаимодействие с институтами гражданского общества и национальными правозащитными учреждениями и т.д.

Имеются прецеденты возложения на Секретариат ООН контрольных полномочий в области прав человека. Так, резолюцией 16-й специальной сессии СПЧ УВКПЧ было поручено «срочно направить миссию в Сирийскую Арабскую Республику

77

для расследования всех утверждений о нарушениях международного права прав человека, установить факты и обстоятельства таких нарушений и совершенных преступлений в целях недопущения безнаказанности и обеспечения полной ответственности виновных».

С точки зрения устранения нарушений прав человека и их предотвращения в дальнейшем заметную роль играет посредниче- ская деятельность Верховного комиссара и лично Генерального секретаря. В частности, они используют свое посредничество по индивидуальным случаям в области прав человека, например конфиденциально ставят вопросы о применении смертной казни или освобождении заключенных. Результаты таких обращений докладываются Совету Безопасности.

78

Глава 8

Договорные (конвенционные) органы

по правам человека

После изучения данной главы читатель будет

знать:

•структуру, состав и параметры деятельности конвенционных органов по правам человека

•практику деятельности конвенционных органов по правам человека

•историю становления системы конвенционных органов по правам человека

уметь:

•анализировать практику работы конвенционных органов по правам человека

•характеризовать деятельность конвенционных органов по правам человека

•выделять тематические направления деятельности конвен-

ционных органов по правам человека

владеть:

•нормативно-правовой базой деятельности конвенционных органов по правам человека

•системой знаний об инструментарии конвенционных органов в области защиты прав человека

Исследуя универсальные механизмы международной защиты прав человека, все без исключения правоведы упоминают договорные (конвенционные) органы — механизмы, созданные в соответствии с положениями основных международных договоров в области прав человека.

Согласно принятой в ООН классификации, в настоящее время существует 10 договорных органов — Комитет по правам

79

человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет против пыток, Комитет по правам ребенка, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Комитет по правам инвалидов, Комитет по насильственным исчезновениям и Подкомитет по предупреждению пыток. Общее число их членов на начало 2012 г. составляет 172.

Полномочия, функции, состав, численность и другие параметры конвенционных органов по правам человека закреплены в тексте учредивших их международных договоров. Исключение составляет Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, созданный в соответствии с резолюцией ЭКОСОС 1985/17 от 8 мая 1985 г.

В деятельности договорных органов по правам человека в настоящее время следует выделить четыре основных направления — анализ выполнения государством его обязательств в рамках соответствующего международного договора, рассмотрение жалоб, подготовку замечаний общего порядка и проведение расследований. При этом одни механизмы работают по всем четырем направлениям, другие — лишь по одному или нескольким.

Главным аспектом деятельности подавляющего большинства конвенционных органов по правам человека является регулярное рассмотрение докладов государств — участников международного договора об исполнении его положений, в некоторых случаях и положений факультативных протоколов к нему. Чаще всего эта функция закреплена непосредственно в тексте международного договора.

Вторая важная часть работы договорных органов — рассмотрение индивидуальных сообщений о нарушениях прав человека. Обычно государство может признать соответствующую компетенцию комитета путем заявления или ратификации факультативного протокола. Комитеты рассматривают сообщения, анализируют их на предмет приемлемости и при необходимости вступают в диалог с заинтересованным государством с целью обеспечить устранение нарушения и восстановление пострадавшего в правах. Диалог, как правило, ведется конфиденциально.

Третьим аспектом деятельности договорных органов по правам человека являются подготовка и принятие замечаний общего порядка, которые разъясняют положения существующих договоров. Эти замечания не имеют юридически обязывающего харак-

80