Универсальные механизмы защиты прав человека. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Все стадии процесса до рассмотрения вопроса КПЧ включи- тельно осуществлялись в конфиденциальном порядке; сообщения обсуждались на закрытых заседаниях. На уровне КПЧ определенная информация получала огласку. Так, с 1978 г. в Комиссии укоренилась практика объявлять государства, которые будут рассматриваться в ходе сессии в рамках «процедуры 1503». С 1984 г. это стало делаться и в отношении государств, расследование по которым было прекращено. Рекомендации КПЧ ЭКОСОС включались в открытый доклад Комиссии. Кроме того, КПЧ имела право рекомендовать ЭКОСОС предать материалы сообщений огласке, что и было сделано в ряде случаев.

Резолюция Генеральной Ассамблеи 60/251 передала «процедуру 1503» в ведение СПЧ и поручила Совету сохранить и при необходимости совершенствовать и рационализировать ее. Новый формат и модальности процедуры получили отражение в резолюции СПЧ 5/1.

Стадии рассмотрения жалоб (за исключением передачи дела в ЭКОСОС) и формат рабочих групп были сохранены. Члены Рабочей группы по сообщениям выбираются на три года из числа экспертов Консультативного комитета СПЧ, по одному от каждой региональной группы. Они принимают решение относительно приемлемости сообщения и оценивают существо утверждений о нарушениях, а также определяют, свидетельствует ли представленное сообщение о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека. После этого Рабочая группа по сообщениям направляет Рабочей группе по ситуациям сообщения, признанные приемлемыми, а также рекомендации в этой связи.

Члены Рабочей группы по ситуациям являются представителями государств — членов СПЧ, назначаемыми на годовой срок по одному от каждой региональной группы. Рабочая группа по ситуациям на основе информации и рекомендаций, полученных от Рабочей группы по сообщениям, представляет Совету доклад о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и предлагает СПЧ рекомендации относительно возможных мер (как правило, в виде проекта резолюции или решения Совета).

Обе рабочие группы проводят по два совещания в год, каждое продолжительностью пять рабочих дней. На них изучаются полученные сообщения и ответы государств, а также ситуации, уже переданные в СПЧ в рамках процедуры.

41

СПЧ рассматривает сообщения, доведенные до его сведения Рабочей группой по ситуациям, так часто, насколько это необходимо, но не реже одного раза в год. Период времени с момента направления жалобы соответствующему государству до рассмотрения ее Советом не должен превышать 24 месяцев.

К возможным мерам по итогам рассмотрения жалоб в СПЧ добавилась опция «рекомендовать УВКПЧ оказать соответствующей стране техническое содействие, помощь в укреплении

ååпотенциала или консультативные услуги».

Âпоследние годы количество жалоб, проходящих по конфиденциальной процедуре, существенно сократилось. Это связано с расширением работы договорных органов по индивидуальным сообщениям, укреплением и развитием региональных контрольных механизмов в области прав человека, а также реформой процедуры, проведенной в 2006—2007 гг. Кроме того, по ряду наиболее сложных ситуаций в области прав человека были созданы отдельные специальные процедуры.

Вместе с тем вклад процедуры в развитие универсальной системы защиты прав человека остается весомым. В 70—90-х годах ХХ в. в ее рамках ежегодно рассматривались десятки тысяч

сообщений; рекордным стал 1993 г., когда их число достигло 223 тыс. Многие ситуации, рассмотренные по «процедуре 1503», положили начало созданию новых контрольных механизмов: так, большое количество индивидуальных сообщений о насильственных исчезновениях в Латинской Америке в конце 70-х годов прошлого столетия привело к учреждению Рабочей группы по насильственным или недобровольным исчезновениям.

Диалоговые механизмы

В рамках СПЧ в настоящее время функционирует три диалоговых механизма — Социальный форум, Форум по вопросам меньшинств и Экспертный механизм по правам коренных народов. Все они были созданы путем преобразования соответствующих вспомогательных механизмов Подкомиссии по поощрению и защите прав человека.

Социальный форум был учрежден в 2003 г. как площадка для обмена мнениями между государствами, гражданским обществом и экспертами Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. В его рамках обсуждался широкий спектр тем — от необходимости реального обеспечения равенства всех категорий прав до реализации отдельных экономических, социальных и

42

культурных прав, а также прав социально уязвимых групп населения.

После упразднения КПЧ в 2006 г. Социальный форум перешел в ведение СПЧ. Базовые параметры его функционирования уже в качестве механизма СПЧ были определены в 2007 г. резолюцией Совета 6/13.

Социальный форум проводит одну трехдневную сессию в год. Председатель-докладчик Форума назначается Председателем СПЧ по предложению региональных групп; соблюдается принцип ротации поста между региональными группами. В ка- честве консультантов назначается до четырех представителей тематических специальных процедур СПЧ, включая Независимого эксперта по вопросу о правах человека и крайней нищете и Независимого эксперта по вопросу о правах человека и международной солидарности.

Участие в Социальном форуме открыто для государств, межправительственных организаций, различных компонентов системы ООН, национальных правозащитных институтов, представителей НПО, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС, а также других неправительственных организаций, чьи цели и принципы соответствуют духу, целям и принципам Устава ООН.

Повестка дня Социального форума определяется на ежегодной основе с учетом его предложений и закрепляется в соответствующей резолюции СПЧ. По итогам каждой сессии Форум представляет доклад, который рассматривается Советом в ходе одной из регулярных сессий.

Форум по вопросам меньшинств был учрежден в сентябре 2007 г. резолюцией СПЧ 6/15 вместо Рабочей группы по вопросам меньшинств Подкомиссии по поощрению и защите прав человека, существовавшей с 1995 г.

Заседания Форума по вопросам меньшинств проводятся ежегодно в течение двух рабочих дней. Их цель — выявление и анализ наилучшей практики, вызовов, возможностей и инициатив в сфере осуществления положений Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, от 18 декабря 1992 г.

Участие в Форуме открыто для государств, межправительственных организаций, органов, специализированных учреждений, фондов и программ ООН, национальных правозащитных институтов, научных кругов и экспертов по вопросам меньшинств и неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС, а также неправительствен-

43

ных организаций, цели и задачи которых соответствуют духу, целям и принципам Устава ООН.

Общее руководство работой Форума осуществляет Независимый эксперт СПЧ по вопросам меньшинств. Помимо непосредственной подготовки ежегодных сессий Форума Независимый эксперт по вопросам меньшинств предлагает СПЧ возможные темы для обсуждения на совещаниях.

Председатель СПЧ назначает на основе региональной ротации председателя Форума из числа экспертов по вопросам меньшинств, кандидатуры которых выдвигаются членами Совета и наблюдателями.

По итогам каждой сессии Форум принимает рекомендации и представляет СПЧ доклад.

Экспертный механизм по правам коренных народов заменил Рабочую группу по вопросу прав коренных народов Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. Он состоит из пяти независимых экспертов, назначаемых сроком на три года в соответствии с процедурой отбора кандидатов на посты специальных процедур СПЧ. Эксперты могут быть переизбраны еще на один трехлетний срок.

Основные функции Экспертного механизма по правам человека — проведение исследований и консультирование СПЧ. Его сессии проходят один раз в году в Женеве, их длительность составляет пять рабочих дней. В сессиях принимают участие Специальный докладчик по вопросам прав человека и основных свобод коренных народов и представитель Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. Встречи открыты для наблюдателей: государств, органов ООН, специализированных учреждений, агентств, фондов и программ ООН, региональных и национальных правозащитных учреждений и неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС.

Экспертный механизм по правам коренных народов ежегодно представляет СПЧ доклады о своей работе.

Универсальный периодический обзор

Универсальный периодический обзор (УПО) является одним из новейших механизмов международного контроля в области прав человека. Он начал функционировать в 2008 г. и представляет собой процедуру регулярной оценки СПЧ соблюдения ка-

44

ждым государством — членом ООН своих обязательств в области прав человека.

В общих чертах основные параметры УПО определяются в резолюции 60/251. Обзор «должен быть механизмом сотрудни- чества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и учете ее потребностей в создании потенциала», «дополнять, а не дублировать работу договорных органов».

Главным документом, определяющим формат и модальности УПО, является резолюция СПЧ 5/1. В ней закреплены основа УПО, его цели и принципы, периодичность и порядок, процедура, итоги, а также механизм последующих действий и мер. Некоторые технические и процедурные вопросы — создание добровольных фондов, объем докладов и т.д. — были урегулированы в ходе последующих сессий СПЧ.

Предмет УПО, т.е. обязательства, соблюдение которых оценивается в рамках обзора, составляют Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, международные договоры по правам человека, в которых участвует государство, проходящее процедуру УПО, а также добровольные заявления и обязательства государств, в том числе сделанные или взятые при представлении их кандидатур для избрания в СПЧ. Кроме того, в основу обзора входят применимые нормы международного гуманитарного права, которые должны приниматься во внимание с учетом взаимодополняющего и взаимосвязанного характера международного права в области прав человека и международного гуманитарного права.

На первый взгляд складывается парадоксальная ситуация: чем меньший объем международных обязательств (как договорных, так и добровольных) берет на себя государство, тем уже для него рамки УПО. Соответствующие опасения высказывались государствами на начальном этапе разработки мандата СПЧ. В теории это действительно так, однако на практике этот дисбаланс уравнивается включением в основу обзора Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека. В принципе, любая рекомендация, направленная на более полное соблюдение государством своих договорных обязательств в области прав человека, может быть обоснована и соблюдением положений этих основополагающих документов.

Целями УПО являются:

•улучшение положения в области прав человека на местах;

•выполнение обязательств государства в области прав чело-

45

века и оценка позитивных изменений и стоящих перед ним проблем;

•укрепление потенциала государства и технической помощи в консультации с соответствующим государством и с его согласия;

•обмен примерами наилучшей практики между государствами и другими заинтересованными сторонами;

•поддержка сотрудничества в области поощрения и защиты прав человека;

•поощрение всестороннего сотрудничества и взаимодействия с СПЧ, другими правозащитными органами и УВКПЧ.

Таким образом, деятельность УПО направлена на системное укрепление деятельности государств в области поощрения и защиты прав человека. Важно также, что УПО призван поощрять сотрудничество государства с другими существующими контрольными процедурами в области прав человека.

При изучении механизма УПО особое внимание следует уделить его основополагающим принципам, которые во многом определяют характер обзора, его роль и место в универсальной системе защиты прав человека.

Обзор, прежде всего, призван поощрять универсальность, взаимозависимость, неделимость и взаимосвязанность всех прав человека. Этот принцип закрепляет равное отношение в обзоре ко всем категориям прав человека — гражданским, политиче- ским, экономическим, социальным и культурным. За ним стоит заинтересованность развивающихся стран рассматривать второе поколение прав человека — экономические, социальные и культурные права — наравне с гражданскими и политическими. Вместе с тем в данную формулировку не вошло право на развитие, хотя изначально это предлагалось. Формальным предлогом стало отсутствие данного права в основе обзора и концептуальные разногласия по поводу его признания в качестве права человека.

УПО также должен служить механизмом сотрудничества, основанным на объективной и надежной информации и на интерактивном диалоге. Этот принцип в равной степени относится как к государствам, проходящим УПО, так и к контролирующей инстанции — СПЧ. Через указанное положение в рамках УПО закреплен один из фундаментальных принципов международного права (принцип сотрудничества) и создана дополнительная га-

46

рантия против превращения УПО в подобие международного трибунала по правам человека.

Объективность и надежность информации являются важным условием доверия к контрольному механизму (в данном случае — УПО) и залогом правильности его выводов и рекомендаций.

Положения о сотрудничестве и интерактивном диалоге следует рассматривать во взаимосвязи с другими принципами: обеспечение полного участия рассматриваемой страны и проведение УПО на объективной, транспарентной, неизбирательной, конструктивной, неконфронтационной и неполитизированной основе.

В теории это означает, что рекомендации государствам и конкретные меры, направленные на улучшение положения в области прав человека в стране, должны формулироваться в ходе заинтересованного двустороннего диалога. На практике дело обстоит по-иному: обзор отнюдь не свободен от двойных стандартов и политизации, а рекомендации зачастую готовятся без уче- та реальной ситуации в подконтрольном государстве.

УПО должен обеспечивать универсальный охват всех государств и равное отношение к ним. Этот принцип отражает один из основных принципов деятельности ООН — суверенное равенство государств. Его строгое соблюдение — залог доверия к процедуре УПО со стороны всех государств, вне зависимости от политической системы или экономической мощи. Кроме того, он закрепляет универсальность контрольной деятельности УПО.

УПО призван быть межправительственным процессом, направляемым членами ООН и ориентированным на принятие конкретных мер. Этот принцип закрепляет редкий для существующих контрольных процедур в области прав человека формат — межправительственный. В работе договорных органов по правам человека, специальных процедур, Секретариата ООН, конфиденциальной процедуры жалоб и др. на определенных стадиях процесса привлекаются независимые эксперты, что зачастую влечет обвинения в предвзятости и ослабляет доверие к этим контрольным механизмам.

УПО должен дополнять, а не дублировать другие механизмы по правам человека, тем самым обеспечивая «добавленную стоимость». Этот принцип, а также цель поощрения сотрудничества с другими правозащитными механизмами ООН лежат в основе взаимоотношений УПО с другими элементами универсальной системы защиты прав человека.

47

УПО призван не быть слишком обременительным для соответствующего государства и для повестки дня СПЧ; а также не быть слишком долгим; он должен быть реалистичным и не должен отвлекать непропорционально много времени, людских и финансовых ресурсов. Эти принципы носят технический характер и не позволяют обзору превращаться в тяжелое бремя для развивающихся и наименее развитых государств, возможности которых по участию в международных процедурах весьма ограниченны.

УПО не должен ослаблять потенциал СПЧ реагировать на неотложные ситуации в области прав человека. Данный принцип был включен в УПО с подачи стран Запада по политическим мотивам: в противовес инициативе стран Движения неприсоединения прекратить практику рассмотрения и принятия в СПЧ критических резолюций по положению в области прав человека в отдельных странах под тем предлогом, что это дублирует УПО.

УПО должен полностью интегрировать гендерную перспективу. Названный принцип отражает растущее значение в системе ООН проблематики обеспечения равенства полов. Во время создания УПО активно обсуждалась тема учета положения женщин во всех аспектах деятельности ООН, что привело впоследствии к созданию новой структуры «ООН-женщины».

УПО призван без ущерба для обязательств, вытекающих из элементов, составляющих основу обзора, учитывать уровень развития и специфику стран. Этот принцип был закреплен в УПО под давлением развивающихся государств и стал предметом их острых разногласий со странами Западной Европы и США. Основной аргумент оппонентов — возможность релятивистского толкования общепризнанных норм и стандартов в области прав человека через призму культурных особенностей и экономиче- ского положения отдельных государств.

Не ставя под сомнение универсальность прав человека, следует отметить, что договорные и внедоговорные нормы в области прав человека, входящие в основу обзора, носят достаточно общий характер и оставляют определенный «зазор» в толковании в целях обеспечения возможности соблюдения баланса свобод личности и интересов общества. Кроме того, большинство экономических, социальных и культурных прав предполагают их осуществление в той мере, в какой это возможно в государстве.

Порядок проведения УПО. УПО проводится на основании трех документов: национального доклада и двух подборок информации, которые готовит УВКПЧ.

48

В национальный доклад может быть включена любая информация, которая будет сочтена уместной соответствующим государством и которая может представляться либо устно, либо письменно при том условии, что письменный материал с кратким изложением такой информации не должен превышать по объему 20 страниц. Государствам предлагается готовить такие материалы в рамках процесса широких консультаций на национальном уровне со всеми заинтересованными сторонами.

УВКПЧ готовит подборку информации, содержащейся в докладах договорных органов по правам человека, специальных процедур, включая замечания и комментарии соответствующего государства, и в других соответствующих официальных документах ООН. Ее объем не должен превышать 10 страниц.

Кроме того, УВКПЧ представляет резюме дополнительной заслуживающей доверия и надежной информации, представленной другими заинтересованными сторонами для проведения обзора. В нее входит информация, направляемая неправительственными организациями и национальными правозащитными учреждениями. Ее объем также не должен быть более 10 страниц.

Подобная диверсификация источников информации представляет собой важное нововведение по сравнению с другими контрольными процедурами, предусматривающими рассмотрение докладов. Так, основные международные договоры в области прав человека не предполагают официального представления «альтернативных» докладов, хотя направление неправительственными организациями информации в договорные органы по правам человека имеет место на практике.

Продолжительность цикла УПО составляет 4,5 года (до 2012 г. — 4 года). Его можно условно разделить на четыре стадии: подготовка, диалог с подотчетным государством, выработка и принятие итоговых документов и осуществление рекомендаций.

Стадия подготовки включает в себя составление национального доклада и представление его в УВКПЧ, а также подготовку подборок информации. Все три документа переводятся на все официальные языки ООН, рассылаются государствам-членам и размещаются в открытом доступе на сайте УВКПЧ.

Для обеспечения более продуктивного диалога с государством, проходящим процедуру обзора, члены и наблюдатели СПЧ имеют право задать дополнительные письменные вопросы, ко-

49

торые размещаются на сайте УВКПЧ в открытом доступе и препровождаются заинтересованному государству.

Диалог с подотчетным государством осуществляется Рабочей группой СПЧ по проведению УПО, состоящей из всех членов Совета. В ходе первого цикла на него отводилось 3 ч; один час из этого времени выделялся делегации подотчетного государства, два — государствам — членам и наблюдателям СПЧ. Во втором и последующем циклах время на обзор несколько увеличе- но — до 3,5 ч, 70 мин из которых предоставляется для выступления и комментариев государства, проходящего данную процедуру.

Государствам слово предоставляется в порядке общей очереди, делегация подотчетной страны имеет право в любое время брать слово для замечаний и комментариев. Выступления фиксируются Секретариатом СПЧ. В ходе выступлений выносятся рекомендации.

Ограниченное время на выступления часто не позволяло желающим государствам выступить. Данная ситуация приводила к процедурным проблемам: так, например, очередь на выступление в ходе УПО США в 2010 г. сформировалась за 15 ч до открытия записи. Несмотря на неоднократные попытки изменить эту практику (ввести жеребьевку, сократить время на выступления и др.), она сохранилась до окончания первого цикла УПО.

В ходе состоявшегося в 2011 г. обзора СПЧ этот вопрос был разрешен: с начала второго цикла УПО время будет поровну делиться между государствами. Решение паллиативное: в случае большого количества желающих выступить на выступление будет отводиться менее минуты, и о серьезном анализе ситуации с правами человека в стране с такой процедурой вряд ли сможет идти речь — времени хватит только на вынесение рекомендаций.

Составление итоговых документов проводит тройка содокладчиков — представителей государств — членов СПЧ, назна- чаемых по жребию. В ходе жеребьевки подотчетное государство имеет право потребовать назначить одного из докладчиков из своей региональной группы, а также отвести одного докладчика. Работа «троек» технически обеспечивается УВКПЧ. Следует также отметить, что работа «троек» носит технический характер и весьма ограниченно влияет на окончательный вариант итогового документа.

50