Теория государства и права. Часть 1. Теория государства. Учебно-методическое пособие

1. Централизованно-сегментарная, в которой органами государст-

венной власти являются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправления и имеют особую сферу деятельности. Такая модель характерна для современных демократических государств. Она особенно эффективна

вусловиях политической стабильности в государстве.

2.Моноцефальная (лат. «моно» – один, «цефалс» – голова), в кото-

рой вся система государственных органов едина. Во главе ее стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею все нижестоящие органы; преобладает назначаемость нижестоящих органов вышестоящими; структура носит жестко иерархический характер. Вся система государственных органов персонифицирована и пирамидальна по всей структуре. Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Подобная модель характерна для диктаторских режимов и удобна для осуществления массового террора. Моноцефальная система складывается обычно в условиях политической нестабильности в послереволюционные периоды либо в результате военных переворотов.

3. Монотеократическая, в которой сочетается единовластие главы государства, основанное на религиозных догмах, и длительное сохранение родовых порядков. Глава государства является одновременно и высшим духовным лицом. Отсутствует разделение властей и парламентаризм. Такая модель характерна для государств, провозглашающих ислам государственной религией (Иран, Саудовская Аравия, Катар и др.).

Необходимо также усвоить, что в современной юридической литературе понятие «механизм государства» и понятие «аппарат государства» тоже рассматриваются неоднозначно.

Во-первых, до недавнего времени в теории государства и права понятие «механизм государства» употреблялось как адекватное понятию «государственный аппарат» (М.И. Байтин, А.Ф. Черданцев). При этом сам государственный аппарат рассматривался как в широком, так и в узком смысле. Сторонники широкого понимания государственного аппарата (С.А. Комаров, А.В. Малько) включают в него помимо органов государственной власти государственные органы и учреждения, не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных

81

предписаний. Такие структуры получили в науке название «материальных придатков государственного аппарата», к которым относят вооруженные силы, полицию (милицию), органы безопасности, исправительные учреждения и т. д. Узкий подход к понятию государственного аппарата содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Данная позиция в качестве первоосновы использует концептуальный подход, сформулированный в начале ХХ в. В.И. Ульяновым (Лениным), по мнению которого, под государственным аппаратом подразумевается, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество.

Во-вторых, необходимо отметить, что применительно к органам и некоторым должностным лицам государства употребляют такие почти одно-порядковые понятия, как «резиденция», «офис», «аппарат». Первые два из них носят преимущественно материально-технический, «адресный» характер. Резиденцией называется место постоянного пребывания главы государства, главы правительства или иных высших должностных лиц, офисом – то заведение (помещение), где находится официальное рабочее место государственного органа или должностного лица, их сотрудников.

Что касается самого понятия «аппарат», то оно имеет емкое содержание, связанное непосредственно с функционированием той или иной ветви государственной власти. Этот термин латинского происхождения этимологически означает «орудие, устройство, приспособку»55, под которым с давних времен понимается «канцелярия», т. е. совокупность сотрудников, обеспечивающих и обслуживающих деятельность того или иного органа или должностного лица государства.

При подготовке ко второму вопросу семинара необходимо запомнить, что структура механизма (аппарата) любого государства зависит от его формы государственного (политического) режима, формы правления и формы территориального устройства.

Структурные элементы механизма государства: 1) органы госу-

дарственной власти (ветвей власти) и их компетенция; 2) ресурсы власти (экономические, правовые, информационные, силовые и др.); 3) функции власти.

55 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. – Т. 1. – М.,

1978. – С. 19.

82

Говоря о структурных элементах механизма государства, в настоящее время на практике в одних случаях проводятся четкие различия функционального и организационного порядков между самим органом (должностным лицом) и его аппаратом. Так, например, Президент РФ, как и главы других государств, имеет свой аппарат, однако его напрямую возглавляет не Президент, а руководитель его администрации. Правительство как коллегиальный орган во главе с Премьер-министром, тоже имеет свой аппарат, непосредственный руководитель которого (управляющий делами, начальник секретариата) в лучшем случае может считаться одним из членов правительства. Примерно аналогичная картина наблюдается в Совете Федерации и Государственной Думе РФ, аппараты которых состоят в основном не из депутатов и представителей субъектов Федерации, а из «обслуживающего» персонала (помощников депутатов, секретарей и т. п.). При таких взаимоотношениях соответствующие органы и ответственные должностные лица государства не являются частью аппарата, а определенным образом обособлены от него как функционально, так и организационно. Эта конструкция применяется преимущественно в высших структурах власти Федерации и субъектов Федерации, позволяет даже по внешним параметрам разграничить статус и полномочия, с одной стороны, самого главы государства, правительства, представительного органа, с другой, – их «канцелярии», обслуживающего персонала, включая сюда и некоторых ответственных работников.

В других случаях – государственные органы (официальные их руководители) и их аппарат организационно как бы сливаются в единое целое, что характерно, например, для министерств, федеральных служб, агентств и некоторых исполнительных органов государственной и муниципальной власти на местах. При таком варианте взаимоотношений понятия «министерство», «федеральная служба», «федеральное агентство», «администрация», «прокуратура» и т. п. включают в себя не только соответствующих руководителей этих звеньев государственного механизма, но и весь их аппарат, хотя внутри последнего функциональное разграничение полномочий сохраняется.

На практике известна также и несколько иная система, при которой руководитель исполнительной власти и подчиненный ему аппарат находятся в более сложных организационных взаимоотношениях. Например, глава администрации субъекта Федерации (губернатор) или глава местного муниципалитета (мэр), которые имеют в своих перечнях структурных подразделений отдельные структурные подразделе-

83

ния под названием «аппарат губернатора области» или, соответственно, «аппарат мэра», а также иные структурные подразделения – областные или муниципальные органы: департаменты, комитеты, управления и т. д. Однако оба этих звена – и в области, и в муниципальном образовании – в конечном счете, составляют аппарат главы областной (городской, районной) администрации, хотя они существенно отличаются друг от друга как в функциональном, так и в организационном отношениях.

Наконец, обращает на себя внимание еще одна своеобразная конструкция соотнесения друг с другом руководителя государственного образования и работающего под его руководством персонала. Она характерна для государственных казенных предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами и, стало быть, занимающихся в сфере материального производства. При этой схеме есть руководитель (скажем, Генеральный директор Производственного Объединения), есть аппарат управления, есть производственный коллектив. Функции у них разные, причем в некоторых случаях (в частности, при заключении коллективного договора) аппарат управления во главе с руководителем и производственный коллектив выступают в роли разных сторон в договоре, что свидетельствует о существенном обособлении их друг от друга. Тем не менее, говоря о государственном или казенном предприятии, подразумевают весь этот сложный социальный организм в целом. Но при любом варианте взаимоотношений государственного органа (должностного лица, организации) и его аппарата сохраняется функциональное их разграничение.

Мнение о том, что орган государства – это часть аппарата, что все виды органов государства, вместе взятые, образуют государственный аппарат56, представляется неоправданным, так как есть больше оснований для противоположного утверждения. Не органы государства являются частью аппарата, а напротив, каждый из них (органов) имеет свой аппарат, призванный помогать ему осуществлять возложенные на него законом задачи и полномочия.

Аппарат государственного органа (помощники, референты, секретари, советники, консультанты, юристы и т. д.) ведет делопроизводство, готовит материалы, участвует в разработке проектов решений и организации исполнения принятых решений, занимается учетом, хра-

56 Теория государства и права. Ч.1. / Под ред. А.Б. Венгерова. – М., 1995. –

С. 149.

84

нением, материально-техническим обеспечением и т. п., однако он не может и не должен подменять тот государственный орган, которому служит и структурной частью которого является. Аппарат и функционирует по своим специфическим стереотипам, которые не всегда совпадают с функциональными задачами соответствующего органа (организации, должностного лица) государства. Он более консервативен, может не только не содействовать выполнению таких задач, а наоборот, тормозить их осуществление, о чем немало сообщений в современных средствах массовой информации. Бюрократизм как канцелярщина, волокита и формальное отношение к порученному делу тоже присущ главным образом аппарату управления. То же самое можно сказать о коррупции, сращивании с мафиозными группами и теневой экономикой, подкупе, взяточничестве и других подобных явлениях, встречающихся, прежде всего, в работе аппарата, обслуживающего персонала того или другого государственного органа. «Разбухание» штатной численности, непомерное увеличение обслуживающего персонала – и этот недуг также находится в том же ряду.

Нивелирование организационных различий государственного аппарата как структурированной части механизма государства подчас сопровождается тезисом о том, будто государственная (и муниципальная) власть вообще имеет аппаратный характер, но тогда это приводит к функциональному их отождествлению.

Между тем власть материализуется во всем государственном механизме. При всей важности «аппаратной» работы нельзя выдавать ее за государственную деятельность в целом. Необходимо четко разграничивать конкретные функции каждого элемента в механизме государства. Только вычленив аппарат в организационном и функциональном отношениях, можно выявить положительные и негативные стороны его работы, наметить пути совершенствования аппарата, повышения его роли в механизме государства, в осуществлении возложенных на государственные органы задач.

Таким образом, «механизм государства» – это система законодательно образованных органов, пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на «теории разделения власти на три ветви» и располагающая необходимыми материальными придатками, посредством которых осуществляется регулирование общественных отношений и воздействие на сознание, психологию и поведенческие установки их участников.

Таким образом, «механизм государства» непосредственно олицетворяет само государство, представляет собой его «плоть и кровь».

85

Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства. Государственный механизм призван функционировать эффективно и бесперебойно, иначе решение экономических, социальных и политических задач не будет результативным и государство станет слабеть. Поэтому он должен отвечать следующим условиям: обеспечивать стабильность власти и устойчивость конституционных институтов; последовательно выполнять возложенные на него государственные функции; правильно использовать методы правового регулирования в экономической, социальной и политической сферах; поддерживать баланс элементов механизма государства, не допуская преувеличения роли одних и недооценки других; способствовать демократизации власти и широкому участию граждан в управлении государственными делами и др.

«Аппарат государства» – это часть механизма государства, в котором функционируют и иные образования, такие как, например, выборные депутаты различных уровней, полномочные представители, присяжные заседатели судебных органов и т. д. Если даже под аппаратом подразумевать совокупность всех государственных органов, последними не исчерпывается весь механизм государства, ибо в нем есть вооруженные силы, следственные изоляторы, колонии, тюрьмы и некоторые другие слагаемые, которые никак не могут считаться «органами».

При подготовке к третьему, четвертому и пятому вопросам се-

минара необходимо понять, что всякое системное образование имеет свою структуру. Это – многоплановая структура. В одном срезе она состоит из следующих элементов:

а) выборных учреждений и должностных лиц (Государственная Дума, Президент, областной совет депутатов и т. п.);

б) их аппаратов; в) постоянно действующих органов, где работают преимуществен-

но назначаемые люди (Правительство, министры, руководители федеральных служб, агентств, департаментов, управлений, отделов, государственных корпораций и предприятий и др.);

г) их аппаратов; д) Вооруженных сил;

е) тюрем, исправительных колоний и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе, с их обслуживающим персоналом

идолжностными лицами и т. д.

Вдругой плоскости – в структуре государственного механизма вы-

деляются:

86

во-первых, представительные (или законодательные) органы со своими должностными лицами и аппаратами;

во-вторых, исполнительные органы со своими должностными лицами и аппаратами;

в-третьих, судебные органы со своими должностными лицами и аппаратами;

в четвертых – надзорные (контрольные) органы со своими должностными лицами и аппаратами.

Для более подробного усвоения материала о системе и структуре представительных (законодательных), исполнительных и судебных органов России необходимо обратиться к тексту действующей Конституции РФ и, прежде всего, к главам 4–7, в которых закреплено правовое положение высших органов государства к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г., к Постановлению Государственной Думы Федерального Собрания «О регламенте Государственной Думы ФС РФ» № 2134-2от 22 января 1998 г., к Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от № 214 9 марта 2004 г., к Указу Президента РФ «Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти» № 649 от 20 мая 2004 г., к Постановлению Правительства РФ «О регламенте Правительства РФ и Положении об аппарате Правительства РФ» № 260 от 1 июня 2004 г. (в ред. от 19.05.2008 г.), к Уставу Новосибирской области от № 282-ОЗ 18 апреля 2005 г. (в ред. от 13.12.2007 г.) (или иного субъекта РФ), к структуре Новосибирского областного Совета депутатов57, к Постановлению главы администрации (губернатору) Новосибирской области «О структуре исполнительных органов государственной власти Новосибирской области» № 144 от 14 марта 2005 г., к решению городского Совета Новосибирска «О структуре мэрии Новосибирска» № 425 от 7 июля 2004 г., а также к Федеральному конституционному закону «О судебной системе РФ» от № 1-ФКЗ 31 декабря 1996 г., к Федеральным законам «О мировых судьях в РФ» №1 88-ФЗ от 17 декабря 1998 г. и «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» № 30-ФЗ от 14 марта 2002 г. и др. (см. материал по учебной дисциплине «Правоохранительные органы»).

Таким образом, механизм государства по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали власти и соподчиненных

57 / http: //www.sovet.nso.ru/

87

друг другу. Это касается органов как представительных, так и исполнительных ветвей власти. Судебные учреждения тоже имеют вертикальное соподчинение, но отличаются друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям кассационного и надзорного порядков (см. материал по учебной дисциплине «Правоохранительные органы»). Тем не менее это – единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают.

Изучая материал к шестому вопросу семинара, необходимо, вопервых, определить понятие государственного органа – элемента механизма государства и, во-вторых, изучить их виды (классификацию).

Понятие «государственный орган» целесообразно сформулировать дедуктивным методом: сначала изучить признаки государственного органа, а затем, на их основе, сформулировать и записать (запомнить) его определение. Признаки государственного органа состоят в том, что он, во-первых, представляет собой самостоятельный элемент государственного аппарата, во-вторых, наделен властными полномочиями, в том числе возможностью применения принуждения и, в третьих, образуется и действует на основе правовых актов, которые определяют его компетенцию и др. Таким образом, государственные органы – это создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения), наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую и правоприменительную деятельность. Например, президент или монарх – это органы государства, состоящие из одного физического лица, в то время как министерство – это государственный орган, организация. Компетенция государственного органа – это объем и перечень государственно-властных полномочий, закрепленных за органом, а также его юридические обязанности.

Говоря о классификации государственных органов, целесообразно представить табл. 4, которую необходимо составить в своей рабочей тетради по подготовке к семинарам.

Т а б л и ц а 4

Классификация государственных органов

Виды государственных органов

Готовясь к седьмому вопросу семинара, необходимо вначале выучить определения следующих понятий: государственная служба и ее виды, государственный служащий, должностное лицо, а также понятие и сущность бюрократизма и бюрократии в государственном аппарате, их место и роль в выполнении функций государства. Изучение этих понятий и терминов следует по Федеральным законам «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., «О воинской обязанности и военной службе» № 53-ФЗ от 28 марта 1998 г., «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1от 17 января 1992 г., «О милиции» № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. и иным нормативным правовым актам, регулирующим отношения в данной сфере, и по соответствующим энциклопедическим словарям.

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. в России государственная служба определена как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

а) Российской Федерации; б) федеральных органов государственной власти, иных федераль-

ных органов; в) субъектов Российской Федерации;

г) органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

89

д) лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

е) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации.

По мнению Ю.А. Розенбаума58, государственная служба – это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд». Есть и иные определения этого понятия.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1)государственную гражданскую службу;

2)военную службу;

3)правоохранительную службу.

При этом государственная гражданская служба подразделяется на две подгруппы:

а) федеральную государственную гражданскую службу; б) государственную гражданскую службу субъекта Федерации.

Ее субъектом выступает государственный служащий – гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности, предусмотренные занимаемой должностью, и получающий денежное вознаграждение, выплачиваемое из бюджета (федерального или субъекта РФ).

Государственные служащие классифицируются:

1) по видам государственной деятельности на а) служащих представительных органов, б) служащих органов исполнительной власти, в) служащих органов судебной власти;

2)по характеру деятельности (труда) на а) руководителей, б) специалистов, в) технический персонал;

3)по юридическим свойствам должностей и объему полномочий на а) представителей власти (которые имеют право предъявлять государ- ственно-властные требования от имени государства и применять меры

воздействия к органам и физическим лицам, не находящимся в их под-

58 Розенбаум Ю.А. Государственная служба // Юридическая энциклопедия /

Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2001. – С. 202.

90