Правоприменительные акты в административном процессе. Учебное пособие

3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов

административно-правовые акты. В качестве примера можно указать на акты Банка России (ЦБ РФ).

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, за исключением случаев, установленных Советом директоров. Официальным опубликованием нормативного акта Банка России считается первая публикация его полного текста в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникаци- онной сети «Интернет». Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации и вступают в силу в соответствии с предусмотренным в них порядком нормативные акты Банка России, устанавливающие: изменение процентных ставок; размер обязательных резервных требований (нормативы обязательных резервов, коэффициент усреднения обязательных резервов); размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, а также для некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами; прямые количественные ограничения; отраслевые стандарты бухгалтерского учета для Банка России, план счетов бухгалтерского учета для Банка России и порядок его применения; порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

В соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, также могут не подлежать регистрации иные нормативные акты Банка России.

Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти1.

1 См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

61

Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия

Схожие полномочия по принятию нормативных и ненормативных административно-правовых актов есть у иных административно-пу- бличных органов, к которым, в частности, относятся саморегулируемые организации, государственные корпорации, государственные внебюджетные фонды. Требования, предъявляемые к таким административно-пра- вовым актам, закреплены в отдельных федеральных законах, устанавливающих статус этих юридических лиц.

3.2. Специфика отдельных видов актов административного правосудия

Акты административного правосудия делятся на акты администра- тивно-защитного, административно-принудительного и администра- тивно-санкционирующего правосудия.

Акты административно-защитного правосудия принимаются в рамках судебных дел об административных спорах.

Судебные дела об административных спорах — видовая категория судебных административных дел, которая скрепляет юридические дела, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу споров, вытекающих из административных и административно-процессуаль- ных правоотношений, которые в силу ст. 10, 12, 18, 46, 72, 118 Конституции РФ разрешаются в порядке административного судопроизводства судами общей юрисдикции, арбитражными судами, а также Верховным Судом РФ.

Судебный административный спор — разрешаемое посредством административного судопроизводства документально заявленное суду несогласие субъекта административных или административно-процес- суальных правоотношений либо представителя неопределенного круга субъектов данных правоотношений с решением, действием или бездействием органа (должностного лица) публичной администрации либо иного субъекта, реализующего либо оказывающего содействие в реализации административно-публичных функций, которое, с точки зрения данного заявителя, нарушает, ущемляет, обременяет его субъективное право, публичное полномочие либо реабилитационные гарантии, возникающие из административных или административно-процессуаль- ных правоотношений.

При таком подходе ключевыми элементами, которые позволяют охарактеризовать административный спор, разрешаемый судом, в целях его дифференцированного понимания, являются: 1) объекты судебного административного спора; 2) предмет судебного административного спора.

62

3.2. Специфика отдельных видов актов административного правосудия

Объекты судебного административного спора — оспариваемые в порядке административного судопроизводства решение, действие, бездействие органа или должностного лица публичной администрации, иного субъекта, непосредственно реализующего либо оказывающего содействие в реализации административно-публичных функций, которое, по мнению заявителя административного спора (в т. ч., физического лица, организации, органа или должностного лица публичной власти, являющихся субъектами административных или административно-про- цессуальных правоотношений): а) нарушают субъективное право физического лица или организации, публичное полномочие органа или должностного лица публичной власти, а также реабилитационные гарантии физического лица, организации, органа и должностного лица публичной власти, возникающие из административных и административно-процес- суальных правоотношений; б) создают препятствия к осуществлению и поэтому ущемляют субъективное право физического лица или организации, публичного полномочия органа или должностного лица публичной власти, а также реабилитационные гарантии физического лица, организации, органа и должностного лица публичной власти, возникающие из административных и административно-процессуальных правоотношений; в) незаконно возлагают какую либо обязанность и поэтому обременяют субъективное право физического лица или организации, либо полномочие органа или должностного лица публичной власти, а также реабилитационные гарантии физического лица, организации, органа и должностного лица публичной власти, возникающие из административных и административно-процессуальных правоотношений.

Предмет судебного административного спора: а) субъективное право физического лица или организации, возникающее из административных и административно-процессуальных правоотношений, которое нарушено, ущемленно, обременено и поэтому нуждается в судебной защите; б) публичное полномочие органа или должностного лица публичной власти, возникающее из административных и административно-про- цессуальных правоотношений, которое нарушено, ущемленно, обременено и поэтому нуждается в судебной защите; в) реабилитационные гарантии физического лица, организации, органа и должностного лица публичной власти, возникающие из административных и администра- тивно-процессуальных правоотношений, которые нарушены, ущемлены, обременены и поэтому нуждаются в судебной защите.

Важно подчеркнуть, что субъективное право физического лица или организации, возникающее из административных и административно-про- цессуальных правоотношений, понимается как собирательная категория,

63

Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия

применимая к пониманию судебного административного процесса, исходя из сложившихся научных подходов в общей теории права.

Развивая общую теорию права, субъективное право, защищаемое в административном споре, понимается как совокупность прав, свобод

изаконных интересов физического лица или организации, возникающих из административных и административно-процессуальных правоотношений, в которых установлено юридически оформленное неравенство, предполагающее свободу волеизъявления участников данных правоотношений.

Соответственно, субъективное право участников указанных правоотношений предлагается рассматривать как совокупность прав, свобод

изаконных интересов, возникающих из административно-благопри- ятствующих правоотношений.

Например, таким субъективным правом, защищаемым в судебном административно споре, является право собственности физического или юридического лица на недвижимое либо движимое имущество, возникающее из административных и административно-процессуальных правоотношений в ходе государственной регистрации данного имущества компетентным органом публичной администрации.

Публичное полномочие органа или должностного лица, возникающее из административных и административно-процессуальных правоотношений, рассматривается как комплекс юридически властных полномочий (прав и одновременно обязанностей) органов и должностных лиц публичной администрации (в том числе, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, выполняющих административно-публичные функции), а также иных органов

идолжностных лиц по обеспечению исполнения федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, нормативных правовых актов муниципальных образований физическими лицами и организациями, не находящимися в организационном подчинении данных органов и должностных лиц.

Реабилитационные гарантии физического лица, организации, органа

идолжностного лица публичной власти, возникающие из административных и административно-процессуальных правоотношений — обеспечение восстановления утраченного доброго имени, отмена необоснованного обвинения невиновного лица из за отсутствия состава административного правонарушения либо иного административного деликта. Данные юридические гарантии реализуются в условиях юридически оформленного

64

3.2. Специфика отдельных видов актов административного правосудия

неравенства участников административно-принудительных правоотношений, исключающих свободу волеизъявления их участников.

Отдельными видами административно-реабилитационных гарантий, защищаемых в судебном административном споре, являются: гарантия невиновности, установленная ст. 1.5. КоАП РФ; гарантия добросовестности, установленная ст. 3 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ст. 8 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Учитывая особенности содержания судебного административного спора, можно сделать вывод о том, что данный спор обращен к разрешению суда (в том числе суда общей юрисдикции, арбитражного суда, Верховного Суда РФ) физическим лицом, организацией, уполномоченным органом, должностным лицом публичной власти посредством заявленного требования о судебно-административной защите (иска, жалобы). В том числе: 1) заявленное требование по восстановлению нарушенных, ущемленных или обремененных прав, свобод, законных интересов, а также публичных полномочий заявителя административного спора, возникающих из административно-благоприятствующих правоотношений. При таком подходе будет логичным говорить о заявленном административно-правовосстановительном требовании; 2) заявленное требование по обеспечению реабилитационных гарантий заявителя административного спора в административно-принудительных правоотношениях. Данное заявленное требование предлагается в обобщенном виде называть административно-реабилитационным требованием.

Исходя из представленной характеристики судебных административных споров, выделим две обособленные категории судебных административных дел, скрепленных по однородному основанию и предмету: 1) судебные дела об административно-правовосстановительных спорах; 2) судебные дела об административно-реабилитационных спорах.

Судебные дела об административно-правовосстановительных спорах,

в свою очередь, представляют собой обособленную группу (класс) конкретных юридических дел, возникающих, изменяющихся и прекращающихся по поводу разрешения судом административных споров, возникших из административно-благоприятствующих правоотношений.

Основание судебного дела об административно-правовосстановитель- ном споре — юридико-фактическая ситуация, в рамках которой суд разрешает административный спор, возникший из административноблагоприятствующих правоотношений по заявленному требованию

65

Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия

о судебной административно-правовосстановительной защите субъективного права или публичного полномочия.

Предмет судебного дела об административно-правовосстановитель- ном споре — юридико-фактический вопрос о восстановлении судом нарушенного, ущемленного или обремененного субъективного права или публичного полномочия заявителя административного спора, которое у него возникло из административно-благоприятствующих правоотношений.

Конкретные виды судебных дел об административно-правовосста- новительных спорах установлены специальными индицирующими нормами административно-процессуального законодательства, которые закрепились в п. 1–7 ч. 2 ст. 1 КАС РФ; п. 1.1, 1.2, 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ.

Административное судопроизводство по делам об административноправовосстановительных спорах осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Верховным Судом РФ. Данное административное судопроизводство в полной мере обособлено в силу ст. 46, 118 Конституции РФ посредством административно-процессуальных норм, закрепившихся в КАС РФ и АПК РФ.

При этом арбитражные суды в силу п. 1.1, 1.2, 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ осуществляют административное судопроизводство по делам об административноправовосстановительных спорах, которые связаны с осуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. В уточненном виде данную процессуальную форму разрешения судебных административных дел логично называть административным судопроизводством по делам об административно-экономических правовосстановительных спорах.

Суды общей юрисдикции осуществляют административное судопроизводство по делам об административно-правовосстановительных спорах, которые не связаны с осуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Верховный Суд РФ в составе Президиума осуществляет административное судопроизводство по делам об административно-правовосстано- вительных спорах как связанных, так и не связанных с осуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Верховный Суд РФ в составе Судебной коллегии по административным делам, Судебной коллегии по делам военнослужащих, Апелляционной коллегии осуществляет административное судопроизводство по делам об административно-правовосста- новительных спорах, не связанных с осуществлением организациями

66

3.2. Специфика отдельных видов актов административного правосудия

и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Верховный Суд РФ в составе Судебной коллегии по экономическим спорам осуществляет административное судопроизводство по делам об административно-правовосстановительных спорах, связанных с осуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Важно отметить, что судебные дела об административноправовосстановительных спорах, отнесенные к компетенции Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, должны быть разрешены по существу посредством принятия судебного решения об удовлетворении или об отказе в удовлетворении заявленного требования о судебной административно-правовосстановительной защите. В этой связи данное решение Верховного Суда РФ, суда общей юрисдикции или арбитражного суда назовем судебным административноправовосстановительным решением.

Конкретные виды судебных решений об административно-пра- вовосстановительной защите установлены ст. 215, 227, 238, 244, 259 КАС РФ, а также ст. 222.9 АПК РФ. Необходимо учитывать, что такие решения могут быть как итоговыми (финишными), так и промежуточными (маршрутными).

Судебные дела об административно-реабилитационных спорах — обособленная группа (класс) конкретных юридических дел, возникающих, изменяющихся и прекращающихся по поводу разрешения судом административных споров, возникших из административно-принудитель- ных правоотношений.

Основание судебного дела об административно-реабилитационом споре — юридико-фактическая ситуация, в рамках которой суд общей юрисдикции, арбитражный суд, Верховный Суд РФ разрешают административный спор по заявленному требованию о судебной админист- ративно-реабилитационной защите (судебной защите от необоснованного административно-правового принуждения).

Предмет судебного дела об административно-реабилитационном споре — юридико-фактический вопрос о признании невиновности (в отдельных случаях — добросовестности, отсутствия попрания) в действиях (бездействии) лица, к которому применены меры административной ответственности или иные меры административно-правового принуждения органами и должностными лицами публичной администрации. Важно подчеркнуть, что юридико-фактический вопрос о признании невиновности (добросовестности, отсутствия попрания), разрешаемый судом, сочетается со смягчением или освобождением от неблагоприятных

67

Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия

последствий физического лица или организации ввиду необоснованного применения к ним административно-принудительных мер.

Конкретные виды судебных дел об административно-реабилитаци- онных спорах установлены специальными индицирующими нормами административно-процессуального законодательства, которые закрепились в § 2 гл. 25 АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ, а также гл. 22 КАС РФ

игл. 24 АПК РФ (в части оспаривания решений, действий и бездействия контрольно-надзорных органов).

Административное судопроизводство по делам об административ- но-реабилитационных спорах осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Верховным Судом РФ. Данное административное судопроизводство объективно обособлено в силу ст. 46, 118 Конституции РФ в полной мере — § 2 гл. 25 АПК РФ и фрагментарно обособлено гл. 30 КоАП РФ, а также фрагментарно обособлено гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ (в части оспаривания решений, действий

ибездействия контрольно-надзорных органов).

На основании п. 3. ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство по делам об администра- тивно-экономических реабилитационных спорах, урегулированное ст. 207–211 АПК РФ (административное судопроизводство по делам об административных реабилитационных спорах, которые связаны с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности). Оценивая степень законодательной определенности, отметим, что административное судопроизводство по делам об административно-экономических реабилитационных спорах, осуществляемое арбитражными судами, является в полной мере обособленным видом административного судопроизводства.

Также на основании п. 2. ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство по делам об администра- тивно-экономических реабилитационных спорах, урегулированное гл. 24 АПК РФ, а именно по делам об оспаривании решений, действий и бездействия контрольно-надзорных органов. Это административное судопроизводство является фрагментарно обособленным, так как процессуальные правила разрешения данных дел совпадают с процессуальными правилами разрешения дел об административно-правовосстановительных экономических спорах, не учитывая особенностей обеспечения административ- но-процессуальных гарантий добросовестности контролируемых лиц.

Суды общей юрисдикции в силу ч. 5 ст. 1 КАС РФ осуществляют административное судопроизводство по делам об административ- но-реабилитационных спорах, которые не связаны с осуществлением

68

3.2. Специфика отдельных видов актов административного правосудия

организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности и поэтому урегулированы КоАП РФ.

При этом важно отметить, что административное судопроизводство по делам об административно-реабилитационных спорах, осуществляемое судами общей юрисдикции (внеэкономических административ- но-реабилитационных спорах), объективно обособляется в силу ст. 46, 118 Конституции РФ, однако в гл. 30 КоАП РФ закрепились админис- тративно-процессуальные нормы, регулирующие отдельные составные части данного судопроизводства. Соответственно, можно сделать вывод о том, что административное судопроизводство по делам об административнореабилитационных спорах, осуществляемое судами общей юрисдикции, в настоящее время является фрагментарно обособленным видом административного судопроизводства.

Также на основании п. 2. ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды общей юрисдикции осуществляют административное судопроизводство по делам о внеэкономических административно-реабилитационных спорах, урегулированное гл. 22 КАС РФ, а именно по делам об оспаривании решений, действий и бездействия контрольно-надзорных органов. Это административное судопроизводство является фрагментарно обособленным, так как процессуальные правила разрешения данных дел совпадают

спроцессуальными правилами разрешения дел о внеэкономических административно-правовосстановительных спорах.

Верховный Суд РФ в составе Президиума осуществляет административное судопроизводство по делам об административно-реабилита- ционных спорах как связанных, так и не связанных с осуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Верховный Суд РФ в составе Судебной коллегии по административным делам, Судебной коллегии по делам военнослужащих, Апелляционной коллегии осуществляет административное судопроизводство по делам об административно-реабили- тационных спорах, не связанных с осуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Верховный Суд РФ в составе Судебной коллегии по экономическим спорам осуществляет административное судопроизводство по делам об административно-реабилитационных спорах, связанных

сосуществлением организациями и физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Необходимо подчеркнуть, что судебные дела об административ- но-реабилитационных спорах, отнесенные к компетенции Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, должны

69

Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия

быть разрешены по существу посредством принятия судебного решения об удовлетворении или об отказе в удовлетворении заявленного требования о судебной административно-реабилитационной защите. Такие решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда будет логичным считать судебными административно-реабилитационными решениями.

Отдельные виды судебных решений об административно-реаби- литационной защите установлены: ст. 211 АПК РФ, а также ст. 30.17. КоАП РФ, ст. 227 КАС РФ, ст. 201 АПК РФ. Необходимо учитывать, что такие решения могут быть как итоговыми (финишными), так и промежуточными (маршрутными).

Акты административно-принудительного правосудия принимаются в рамках судебных дел об административных деликтах.

Судебные дела об административных деликтах — видовая категория судебных административных дел, которая скрепляет юридические дела, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу административных и иных правонарушений, влекущих применение судом мер административно-правового принуждения в порядке административного судопроизводства.

Меры административно-правового принуждения, применяемые судом в порядке административного судопроизводства, назовем в обобщенном виде мерами судебно-административного принуждения.

Важно подчеркнуть, что меры судебно-административного принуждения могут быть предусмотрены КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ, а также федеральным законодательством, регулирующим контрольно-надзор- ную деятельность публичной администрации.

Из комплексного анализа КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ и федерального законодательства, регулирующего контрольно-надзорную деятельность публичной администрации, будет логичным разделить меры судебно-административного принуждения на два основных вида в зависимости от целенаправленности (т. е. в зависимости от главной цели (конечного результата) применения данных мер): 1) меры по привлечению к судебно-административной ответственности; 2) меры судеб- но-административного понуждения.

Каждый из этих видов мер оформляется специальными актами административного правосудия.

Меры по привлечению к судебно-административной ответственности

являются отдельным видом судебно-административного принуждения, который применяется судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Данные административно-принудительные меры предусмотрены,

70