Правоприменительные акты в административном процессе. Учебное пособие

1.2. Система административно-правовых актов

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации1, Счётная палата Российской Федерации2, Центральный банк Российской Федерации3, государственные внебюджетные фонды (Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации4, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования5), саморегулируемые организации6 и государственные корпорации (Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»7, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»8).

В условиях активного участия России в интеграционных процессах на евразийском пространстве возникает вопрос о месте и значении актов межгосударственных органов, осуществляющих административ- но-правовое регулирование. Так, на территории Евразийского экономического союза (ЕАЭС) действуют правовые акты, принимаемые Евразийской экономической комиссией, регулирующие общественные отношения в сфере таможенного дела и иных сферах экономического сотрудничества государств-членов ЕАЭС9. Данные акты направлены на обеспечение публичного правопорядка при исполнении норм большей юридической силы, что позволяет относить их к числу админис- тративно-правовых. Особенностью данных актов является то, что они чаще направлены на реализацию норм международных договоров, чем законов, например, Договора о Таможенном кодексе Евразийского

1 Часть 13 ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

2 Часть 2 ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41 ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».

3 Статья 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

4 Часть 2 ст. 3 Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 236 ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации».

5 Часть 6 ст. 8 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утверждённого постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования».

6 Часть 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315 ФЗ «О саморегулируемых организациях».

7 Статья 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317 ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

8 Статья 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 215 ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности „Роскосмос“».

9 Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. № 98 «О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии». URL: https:// docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/0147030/scd_25122014_98.

11

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации

экономического союза от 11 апреля 2017 г.1. При этом не могут рассматриваться как административно-правовые акты международные договоры, которые заключаются в рамках различных международных объединений (например, СНГ или ОДКБ) и регламентируют, в том числе, административные правоотношения.

Особая ситуация складывается с правовыми актами, утверждающими стандарты и правила деятельности саморегулируемых организаций. Они являются обязывающими только для членов саморегулируемой организации, то есть лиц, осуществляющих предпринимательскую или производственную деятельность. Однако при этом саморегулируемая организация не управляет деятельностью своих членов, которые не подчинены ей организационно. Сама деятельность саморегулируемых организаций, а значит и их правовые акты, имеют публичный характер и направлены на достижение публичного правопорядка и защиту интересов как государства, так и тех физических и юридических лиц, которые вступают в правоотношения с членами саморегулируемых организаций. Рассматриваемые акты подлежат обязательному обнародованию на официальном сайте саморегулируемой организации. Исходя из вышеизложенного, решения саморегулируемых организаций, устанавливающие стандарты и правила профессиональной или предпринимательской деятельности, можно рассматривать как админист- ративно-правовые акты.

1.3. Нормативные и ненормативные административноправовые акты

Разделение административно-правовых актов на нормативные и ненормативные является основополагающим для их системы. Всем им присущ публично-властный характер, они принимаются с целью обеспечения исполнения законодательства и достижения баланса и защищённости публичных и частных интересов в рамках административной деятельности.

Все административно-правовые акты выступают в качестве элементов механизма административно-правового регулирования. Так, нормативные административно-правовые акты содержат и вводят в действие нормы права, тогда как через ненормативные административно-пра- вовые акты осуществляется применение правовых норм. Оба данных

1 Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (подписан в г. Москве 11.04.2017). URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01413569/ itia_12042017.

12

1.3. Нормативные и ненормативные административно-правовые акты

элемента необходимы для эффективной реализации целей административного регулирования.

Легального определения нормативных и ненормативных актов

внашем законодательстве нет, но имеются разъяснения Верховного Суда РФ, отраженные в постановлениях Пленума.

Так, согласно позиции Верховного Суда РФ, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений1.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Вотдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие

всамом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного

1 См.: п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

13

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации

самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц1.

Термин «ненормативный акт» в разъяснениях Верховного Суда РФ фактически покрывается терминами «решения, действия, бездействие».

Как отмечает Верховный Суд РФ, к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений2.

Решения могут быть приняты как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.

По правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. Например, предметом судебного контроля могут выступать действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Действия могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например, посредством размещения информации в сети «Интернет»3.

1 См.: п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

2 См.: п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

3 См.: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса

14

1.3. Нормативные и ненормативные административно-правовые акты

К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми

ииными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например, событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме1.

При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан

и(или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, так как являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т. п.). Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение закона в них

административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

1 См.: п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

15

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации

содержатся требования, предусмотренные ч. 2 ст. 90 вышеуказанного закона.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы1.

1.4. Понятие актов административного правосудия

Понятие административного правосудия имеет конституционную основу в нормах ст. 118 Конституции РФ, согласно которой деятельность судов представляет собой правосудие (ч. 1), а также выделено административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства (ч. 2). В отечественной научной литературе под административным правосудием понимается самостоятельный процессуальный способ разрешения юридических дел, осуществляемый посредством отдельных видов административного судопроизводства в ходе судебного административного процесса2.

Акты административного правосудия принимаются судами в рамках осуществления административного судопроизводства. С их помощью обеспечивается достижение целей и задач правосудия. Необходимо учитывать, что содержание этих решений будет различаться в зависимости от того, каким процессуальным кодексом предусмотрено соответствующее решение. При этом все акты административного правосудия могут быть разделены на итоговые (финишные), которыми дело разрешается по существу, и промежуточные (маршрутные), которыми разрешаются конкретные процессуальные вопросы.

В целом любой акт административного правосудия состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей.

1 См.: п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

2 См.: Стахов А. И. Понятие и ключевые элементы структуры судебного административного процесса, осуществляемого в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2023. № 1. C. 5–15; Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. М., 2017. C. 254, 255.

16

1.4. Понятие актов административного правосудия

КАС РФ устанавливает следующие общие требования к итоговым актам административного правосудия (гл. 15 КАС РФ).

Ввводной части решения суда должны быть указаны: 1) номер административного дела; 2) дата и место принятия решения суда; 3) наименование суда, принявшего решение; 4) состав суда; 5) сведения

осторонах, других лицах, участвующих в деле, об их представителях,

опомощнике судьи, секретаре судебного заседания, об иных участниках судебного процесса, о предмете административного иска.

Описательная часть решения суда должна содержать изложение требований административного истца, возражений административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле.

Вмотивировочной части решения суда должны быть указаны: 1) обстоятельства административного дела, установленные судом; 2) доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; 3) доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства; 4) нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения. В мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на решения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, постановления Президиума Верховного Суда РФ, обзоры судебной практики Верховного Суда РФ, утвержденные Президиумом Верховного Суда РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Вслучае отказа в удовлетворении административного иска в связи

спропуском срока обращения в суд без уважительной причины и невозможностью восстановить пропущенный срок в мотивировочной части решения суда может быть указано только на установление судом данных обстоятельств.

Резолютивная часть решения суда должна содержать: 1) выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска; 2) выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе указание на порядок и срок исполнения решения суда, на немедленное исполнение решения суда, если оно обращено судом к немедленному исполнению, на дальнейшую судьбу вещественных доказательств, если этот вопрос не был разрешен до принятия решения суда, на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску, на удовлетворение гражданского иска полностью или в части либо на отказ в его удовлетворении; 3) иные сведения, подлежащие указанию при разрешении административных дел определенной категории; 4) указание

17

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации

на распределение судебных расходов; 5) порядок и срок обжалования решения суда.

КАС РФ устанавливает специфику итоговых актов административного правосудия по отдельным категориям судебных административных дел.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта (ст. 215 КАС РФ) судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться: 1) указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших; 2) указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения

18

1.4. Понятие актов административного правосудия

о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица; 3) другие сведения о вопросах, разрешенных судом исходя из конкретных обстоятельств административного дела, в том числе о выявленном судом содержании нормативного правового акта или его отдельных  положений.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (ст. 227 КАС РФ), судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

В резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться: 1) указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия). В случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия

19

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия в Российской Федерации

(бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких либо решений, совершения каких либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом;

2)сведения по вопросам, разрешенным судом на основании конкретных обстоятельств административного дела, включая отмену или сохранение мер предварительной защиты по административному иску;

3)указание на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок.

Если по окончании судебного разбирательства по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), в судебном заседании объявлена только резолютивная часть решения суда, мотивированное решение суда об отказе в удовлетворении соответствующего административного иска должно быть составлено судом в день принятия данного решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания.

Копии решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или направляются им в течение трех дней со дня принятия решения суда в окончательной форме, а по административному делу, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) и рассмотренному до дня проведения публичного мероприятия или в день его проведения, незамедлительно после изготовления данного решения вручаются или направляются указанным лицам с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий.

Вдень вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного

20