Правоприменительные акты в административном процессе. Учебное пособие
.pdf
2.2. Законность актов административного правосудия
нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. Задачами судопроизводства в арбитражных судах являются, помимо прочего, укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В целом специфика законности актов административного правосудия обусловлена их большей формальной определенностью, чем для ад- министративно-правовых актов, а также особыми процессуальными правилами принятия таких решений. Кроме того, их законность обеспечивается специальными правилами пересмотра этих решений в рамках судебной системы, а именно возможностью их пересмотра в апелляционном, кассационном и надзорном порядке, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
ГЛАВА 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия
3.1. Специфика отдельных видов административноправовых актов
Среди всех видов административно-правовых актов наибольшая правовая разработанность характерна для нормативных администра- тивно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, порядок принятия и регистрации которых установлен специальным Постановлением Правительства РФ1.
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде: 1) постановлений, 2) приказов, 3) правил, 4) инструкций и 5) положений.
!Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Акты рекомендательного характера не могут содержать предписания нормативно-правового характера. В таких актах должны использоваться формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа. При необходимости включения в акт рекомендательного характера нормативно-правового предписания, содержащегося в нормативном правовом акте, необходимо делать ссылку с указанием всех реквизитов и структурной единицы такого нормативного правового акта.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального
1 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
52
3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов
органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
В подписанном (утвержденном) нормативном правовом акте должны быть указаны: 1) наименование органа (органов), издавшего акт; 2) наименование вида акта и его название; 3) дата подписания акта и его номер; 4) наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
Государственная регистрация ведомственных нормативных актов играет важную роль в обеспечении как законности административных актов, так и единства правового пространства России. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют: а) федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, федеральные службы, федеральные агентства); б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (например, Центральный банк РФ).
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, которые в том числе:
а) затрагивают: гражданские, политические, социально-экономиче- ские и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных
53
Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия
граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) устанавливают правовой статус организаций (типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также об организациях, которые в соответствии с законодательством РФ выполняют отдельные наиболее важные государственные функции);
в) обязательны для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не подведомственных федеральным органам исполнительной власти, совместно издавшим нормативный правовой акт. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает: правовую экспертизу соответствия нормативного правового акта законодательству РФ, включающую в том числе проверку: наличия компетенции на издание нормативного правового акта; проведения в отношении проекта нормативного правового акта обязательных процедур
идокументов (в том числе заключений, протоколов), подтверждающих проведение указанных обязательных процедур; положений нормативного правового акта на предмет соответствия нормам актов законодательства РФ; наличия в нормативном правовом акте обязательных требований (с учетом позиции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере установления
иоценки применения обязательных требований); наличия нормативных правовых актов органа, представившего нормативный правовой акт на государственную регистрацию, регулирующих сходные отношения или имеющих идентичные названия, а также актов других органов, которые должны быть признаны утратившими силу (не подлежащими применению) одновременно с вступлением в силу представленного на государственную регистрацию нормативного правового акта; соблюдения разработчиком нормативного правового акта иных требований, содержащихся в правилах разработки и принятия нормативных правовых актов; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
54
3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов
присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10дней, а в исключительных случаях — до одного месяца1.
Врегистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.
Втечение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
!При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.
Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт, в определенном соответствующими органами исполнительной власти источнике. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
Дополнительные требования к процедуре принятия нормативных адми- нистративно-правовых актов закреплены ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», прямо требующими от всех органов, организаций и их должностных лиц осуществлять антикоррупционную
1 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
55
Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия
экспертизу принятых ими нормативных правовых актов либо подготовленных проектов нормативных правовых актов, при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения, без определения какого либо конкретного перечня данных нормативных правовых актов либо субъектов, их принимающих.
Вотношении некоторых видов нормативных административно-пра- вовых актов предусмотрено проведение дополнительных процедур, результаты которых носят рекомендательный характер. Отсюда возникает вопрос, является ли несоблюдение данных требований нарушением требования законности, предъявляемого к нормативному администра- тивно-правовому акту. Так, в действующем законодательстве предусмотрены следующие процедуры, проводимые в отношении проектов нормативных административно-правовых актов: оценка регулирующего воздействия1; общественная экспертиза проекта акта в общественной палате2; общественное обсуждение проекта акта3; обсуждение проекта акта общественным советом при нормотворческом органе4.
Ненормативные административно-правовые акты не имеют единообразного правового регулирования и принимаются по разному в зависимости от издающего органа и сферы применения.
Административно-правовые акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению сопоставимы с административно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Всоответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ,
1 См.: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
2 См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
3 См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».
4 См.: Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти».
56
3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов
федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, нормативным актам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
!Акты высшего должностного лица субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.
Нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ подлежат официальному опубликованию и размещению на официальном сайте высшего должностного лица субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и вступают в силу в порядке, установленном конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Официальным опубликованием нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем субъекте РФ, или в официальном сетевом издании либо на «Официальном интернет-портале правовой информации».
Иные органы исполнительной власти субъектов РФ также вправе принимать административно-правовые акты в соответствии со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Акты исполнительных органов субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
Нормативные правовые акты исполнительных органов субъекта РФ подлежат официальному опубликованию и размещению на официальных сайтах указанных органов в соответствии с законодательством субъекта РФ. Официальным опубликованием нормативного правового акта исполнительных органов субъекта РФ считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом
57
Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия
в соответствующем субъекте РФ, или в официальном сетевом издании либо на «Официальном интернет-портале правовой информации».
Нормативные правовые акты исполнительных органов субъекта РФ вступают в силу в порядке, установленном конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
Нормативные правовые акты исполнительных органов субъекта РФ (за исключением нормативных правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа субъекта РФ) подлежат государственной регистрации в соответствии с законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъекта РФ1.
Органы местного самоуправления также могут принимать админис- тративно-правовые акты, так как они являются частью публичной администрации.
Эти акты могут приниматься как по вопросам местного значения, так и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Акты, принимаемые органами местного самоуправления как частью публичной администрации, представляют собой муниципальные административно-правовые акты.
!Акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение таких актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных
1 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
58
3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), — акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации, в случае, если глава
59
Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов административного правосудия
муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами.
Председатель представительного органа муниципального образования
издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования1.
Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
Как уже отмечалось, наряду с органами исполнительной власти и местного самоуправления, в систему публичной власти входят и иные административно-публичные органы, которые также могут принимать
1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
60