Право международных договоров. Том 1. Общие вопросы. Учебное пособие
.pdf
Глава V. Заключение международных договоров |
147 |
|
|
стоит из трех частей. Во вступительной части указывается орган, который ратифицирует договор, название ратифицируемого догово+ ра, место и дата его подписания. Основная часть содержит полный текст этого договора и оговорки, если они имеются, а также текст всех приложений и дополнительных соглашений, которые состав+ ляют неотъемлемую часть данного договора. В заключительной час+ ти делается торжественное заявление о том, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться. Здесь же ставятся подписи и печати.
Раз данная ратификация не может быть взята обратно, если только она не была условной.
Влитературе по международному праву встречаются утвержде+ ния, что ратификация не может быть условной. Из западных юрис+ тов такого мнения придерживаются Л. Оппенгейм, X. Уолдок,
Э.Кастрен, С. Цуруока и др. В советской науке такая точка зрения была высказана Ф. И. Кожевниковым1 и В. М. Шуршаловым2. Од+ нако такая позиция не соответствует договорной практике. Эта по+ зиция была подвергнута критике в Комиссии международного права в 1962 году на XIV сессии при обсуждении проекта ст. 11 первого доклада X. Уолдока, где предусматривалась недопустимость услов+ ной ратификации. Многие члены комиссии, в том числе А. Ферд+ росс, М. Ясин, М. Бартош, М. Ляхс и др., выступили против, и положение X. Уолдока о недопустимости условной ратификации было исключено из проекта. На Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в Венской конвенции о недопустимости условной ратификации ничего не говорится.
Впрактике государств встречаются два вида условной ратифи+
кации:
1) ратификация, данная под отлагательным условием, что она вступит в силу после ратификации договора рядом других госу+ дарств. Некоторые конвенции о труде ратифицированы рядом госу+ дарств под таким условием3: конвенция 1927 года об импортных и
1 См.: Кожевников Ф. Н. Учебное пособие по международному публичному праву. М., 1947. С. 104.
2См.: Шуршалов В. М. Основные вопросы теории международного договора.
С.157.
3 См.: конвенции МОТ: № 1 (между Австрией, Францией, Ямайкой, Итали+ ей); № 21 (между Англией и Францией); № 27 (между Данией и Южной Африкой); № 57 (Швецией); № 109 (между Швецией и Норвегией).
148 |
Книга первая. Общие вопросы |
|
|
экспортных ограничениях и запретах, конвенция 1931 года об уни+ фикации дорожных знаков1 (в последней это прямо предусматрива+ лось в ст. 10);
2) ратификация под отменительным условием — более редкая форма условной ратификации. Примером может служить ратифика+ ция США Договора об ограничении и сокращении морских воору+ жений от 22 апреля 1930 г. В ратификационной грамоте США гово+ рилось, что они ратифицируют договор «на условиях, изложенных в решениях сената», а именно при условии, что в нем нет никаких секретных дел, документов или соглашений, которые могли бы из+ менить содержание договора2.
Если в первом случае вступление в действие ратификации при+ останавливается до наступления отлагательного условия, то в послед+ нем случае оно прекращается.
Следует также иметь в виду, что в соответствии с практикой ООН государства могут не признавать участником данного договора государство, которое ратифицировало его под условием ратифика+ ции договора другими государствами. В то же время можно считать, что современное международное право не запрещает практики ус+ ловной ратификации, хотя таких случаев немного. В практике СССР
случаев условной ратификации до сих пор не было.
От условной ратификации нужно отличать ратификацию с ого+ воркой и частичную ратификацию. Возможность последней вытека+ ет из ст. 17 Венской конвенции о праве международных договоров в случае, «если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства».
Ратификация международного договора вызывает важные юри+ дические последствия. Они могут быть разделены на две группы; международно+правовые и внутригосударственные. В международ+ но+правовом плане ратификация: 1) закрепляет наиболее авторитет+ но согласие государства на обязательность для него ратифицирован+ ного им международного договора; 2) если международный договор не вступил в силу (например, вследствие отсутствия предусмотрен+ ного в нем числа ратификаций других государств), то ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор, обязан+ ность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его
1 См.: Ляхс М. Многосторонние договоры. С. 146.
2 См.: Сатоу Э. Указ. соч. С. 400–401.
Глава V. Заключение международных договоров |
149 |
|
|
объекта и цели; 3) вводит договор в силу, если данная ратификация образует число ратификаций, которое необходимо по условиям до+ говора для вступления его в силу; 4) если договор уже вступил в силу (или вступает вследствие данной ратификации), то с момента ратификации государство становится полноправным участником до+ говора и для него становятся обязательными постановления догово+ ра, если только не предусмотрено иное, например, что он становится обязательным через определенный срок после обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу временно до ратификации. В этом последнем случае ратификация будет иметь обратную силу.
10. Юридическая природа указов Президиума Верховного Совета СССР
о ратификации международных договоров
(опущен)
11. Присоединение к международному договору
Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотрен+ ных. Присоединением другого вида является случай, когда государ+ ство, не имеющее права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность.
Присоединение — не просто особый способ выражения согла+ сия государства на обязательность для него международного догово+ ра или отдельная подстадия в процессе его заключения. Как спра+ ведливо заметил В. Ф. Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов1. В этом процессе могут быть различные способы выра+ жения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к меж+ дународному договору.
1 См.: Губин В. Ф. Рец. на кн.: Талалаев А. Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973 // Сов. государство и право. 1974. № 8. С. 148–149.
150 |
Книга первая. Общие вопросы |
|
|
Поскольку присоединяющееся государство могло и не участво+ вать в переговорах или конференции по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В. Ф. Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об ус+ ловиях своего участия в договоре. В этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.
Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них других государств.
Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет от+ крытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединить+ ся к ним. На Венской конференции по праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не была принята. Венская конвенция в ст. 15 содержит дискриминационные форму+ лы, ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же по+ ступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств.
Если международный договор открыт для присоединения, лю+ бое государство может стать его участником в соответствии с пре+ дусмотренной в нем процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться соглашением государств, участвовавших в раз+ работке данного договора, в соответствии с принципом суверенного равенства всех государств, независимо от их социального строя.
Присоединяясь к международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как ого+ ворку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам1. Поскольку, как мы увидим , оговорки не нарушают полноценности соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнан+
1 См.: Ляхс М. Многосторонние договоры. С. 215.
Глава V. Заключение международных договоров |
151 |
|
|
ного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с ого+ воркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае бу+ дет отсутствие правовых связей по данному договору между присое+ диняющимся государством и теми участниками договора, которые возражают против такого присоединения. «Присоединение, — пишет швейцарский юрист П. Гугенхейм, — зависит от воли присоединяю+ щегося субъекта права... и может случиться, что одно государство будет допущено к участию в конвенции вопреки воле некоторых договаривающихся сторон»1. Такого же мнения придерживается и Г. Кельзен2. Правда, он ничего не говорит о том, что само присоеди+ нение должно быть юридически действительным, а именно это и нужно подчеркнуть. Присоединение, осуществленное лицами, не име+ ющими права выступать от имени государства, недействительно.
Присоединение — важный способ выражения согласия госу+ дарств на обязательность договора, который, однако, нуждается еще в совершенствовании в свете прогрессивных принципов современ+ ного международного права, прежде всего суверенного равенства государств и принципа универсальности. В частности, должно быть покончено с противоправной империалистической практикой вклю+ чения в заключительные положения общих многосторонних догово+ ров дискриминационной статьи, ограничивающей присоединение к ним социалистических государств.
Раньше различались две формы присоединения: обычное и при+ вступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору с принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого раз+ личия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного дого+ вора, направляя соответствующий документ о присоединении дипо+ зитарию.
В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение к договору суще+ ствует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле
1 Guggenheim P. Traitе´ du droit international. Т. I. Gene` ve,` 1953. Р. 74–76.
2 См.: Kelsen H. Contribution а la te´orie du traite´ international // Revue international de la teorie´ du droit. Brno, 1936. Р. 228–256.
152 |
Книга первая. Общие вопросы |
|
|
сформулированы заключительные статьи современных многосторон+ них договоров.
Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с прак+ тикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намере+ нии государства присоединиться к договору и лишь после его рати+ фикации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников1. Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала ратифи+ кацию присоединений (ст. 31). В ноте министра иностранных дел
СССР от 17 сентября 1966 г., в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано: «Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с ее ст. 31»2. Ратификации ноты не было.
Впрактике СССР актов о присоединении, подлежащих рати+ фикации, почти не встречается. Примером присоединения СССР
под условием ратификации может служить его присоединение 2 де+ кабря 1927 г. к Женевскому протоколу 1925 года о запрещении химического и бактериологического оружия. Декларация о присое+ динении была подписана заместителем Наркоминдела СССР под условием ратификации 2 декабря 1925 г. Протокол был ратифици+ рован ЦИК СССР 9 марта 1928 г.3
Впоследние годы в связи с ростом числа и активизации дея+ тельности межгосударственных организаций на международной аре+ не в теории и на практике поднимался вопрос о праве таких органи+ заций становиться наряду с государствами — участниками общих многосторонних договоров. Иначе говоря, встает вопрос, распрост+ раняется ли принцип универсальности этих международных догово+
1 См.: Summary of the Practice of the Secretary+General as Depositary of Multilateral Agreements. Doc. St./Leg.7, par. 4.
2 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных
СССР с иностранными государствами. Вып. XXV. М., 1972. С. 144.
3 См.: Документы внешней политики СССР. Т. X. С. 524–526, а также СЗ. 1928. № 16. Ст. 136.
Глава V. Заключение международных договоров |
153 |
|
|
ров на международные организации? Имеют ли они право присоеди+ няться к общим международным договорам?
В советской юридической литературе в общей форме утверди+ тельно ответил на этот вопрос В. Степанов. Он пишет: «Если объект общего многостороннего договора и его предметное содержание име+ ют непосредственное отношение к организации и если государства+ члены решают, что ее участие будет содействовать эффективному осуществлению целей и задач договора, то такое участие можно допустить»1. Для конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями такую возможность допускает Б. В. Ганюшкин, который считает международную орга+ низацию, члены которой вырабатывают конвенцию, касающуюся этой организации, «третьей стороной», без согласия которой поло+ жения конвенции не могут быть на нее распространены2. Это поло+ жение вызвало критику Ю. Михеева, который писал, что при таком подходе международная организация представляется обладающей «собственной волей, независимой от воли государств — ее членов»3.
На наш взгляд, международные организации действительно об+ ладают, как правильно пишет Б. В. Ганюшкин, собственной, относи+ тельно самостоятельной волей, отличной от воли государств+членов. В то же время тот факт, что международные организации являются производными от государств субъектами международного права, не позволяет, на наш взгляд, поставить их на один уровень с государ+ ствами в отношении права на участие в общих многосторонних договорах. Принцип универсальности, следовательно, автоматичес+ ки не распространяется на международные организации, которые могут присоединяться к многостороннему договору только в том случае, если формула присоединения специально резервирует такое право за ними, то есть если государства, которые всегда являются авторами этой формулы, согласились, что наряду с ними участника+ ми международного договора могут стать и международные органи+ зации (все или конкретно указанные в формуле присоединения). В противном случае международные организации даже к открытым международным договорам присоединиться не могут.
1 Степанов В. О. О праве международной организации на участие в многосто+ ронних международных договорах. С. 81.
2 См.: Ганюшкин Б. В. Дипломатическое право международных организаций. М., 1972. С. 180–183.
3 Михеев Ю. Правовое положение представителей государств при междуна+ родных организациях // Международная жизнь. 1972. № 11.
154 |
Книга первая. Общие вопросы |
|
|
12. Подтверждение участия в международном договоре
От присоединения нужно отличать акт подтверждения госу+ дарством своего участия в международном договоре. Такое под+ тверждение становится необходимым, когда по различным причи+ нам, например в случае правопреемства, другие участники договора могут усомниться в участии государства в данном договоре. Так, в 1955 году Советский Союз заявил о признании ратифицированных Россией Гаагских конвенций и деклараций 1899 и 1907 годов «в той мере, в какой эти конвенции и декларации не противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является
СССР»1.
Вскоре после Великой Октябрьской социалистической револю+ ции в соответствии с ленинским Декретом о мире Советское госу+ дарство признало для себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций. Так, Постановлением СНК РСФСР от 30 мая 1918 г. были признаны Женевские и другие конвенции Красного Креста2. В 1925 году СССР были признаны: конвенции 1904 и 1906 годов об освобождении госпитальных судов от портовых или иных сборов, Гаагская конвенция 1907 года о применении к морской войне начал Женевской конвенции 1906 года; в 1926 году — Брюссельские кон+ венции 1910 года относительно столкновения судов и оказания по+ мощи и спасания на море, конвенция 1884 года по охране подвод+ ных телеграфных кабелей, конвенция 1911 года об охране котиков
идр.3
В1958 году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская Демократическая Республика как одно из государств — правопреемников прежней Германии — участника Гаагских конвен+ ций. То обстоятельство, что правительство Нидерландов в качестве депозитария учинило опрос других участников конвенций относи+ тельно участия в них ГДР, ни в какой степени не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика является участником Гаагских конвенции 1899 и 1907 годов. В 1976 году это
1 Известия. 1955. 9 марта.
2 См.: Документы внешней политики СССР. Т. I. М., 1957. С. 333.
3 См.: СЗ. 1926. Отд. II. № 38. Ст. 226; № 32. Ст. 121; № 31. Ст. 187; № 24. Ст. 154; № 23. Ст. 152.
Глава V. Заключение международных договоров |
155 |
|
|
участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присое+ динения 22 декабря 1958 г.1
Как видно, вопросы, связанные с подтверждением участия в международном договоре, обычно возникают в связи с правопреем+ ством, поэтому они регулируются не Венской конвенцией 1969 года
оправе международных договоров, а Венской конвенцией 1978 года
оправопреемстве государств в отношении международных дого+ воров.
13. Принятие международного договора
Принятие международного договора — это особая форма, по+ средством которой государство выражает в международном плане свое согласие на его обязательность для себя.
В таком понимании принятие международного договора нужно отличать от принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как уже говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту. Голосуя за договор, государства принимают его текст, но не выражают еще согласия с вытекающими из него обяза+ тельствами. Принятие обязательств по договору происходит на пос+ ледующих стадиях процесса заключения международного договора, о которых уже говорилось (подписание, ратификация и присоедине+ ние) и о которых еще пойдет речь дальше.
Выражение «принятие международного договора» — сравни+ тельно новое в международном праве. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по существу. Об этом свидетельствует дого+ ворная практика государств и тот факт, что одни и те же процессы называются в одних случаях принятием договора, в других — присо+ единением к нему. Так, в ст. 79 Устава Всемирной организации здравоохранения говорится: «Государства могут присоединиться к настоящему Уставу путем:
I)подписания без оговорок в отношении его утверждения;
II)подписания под условием его утверждения с последующим при+ нятием или III) принятия. Принятие осуществляется вручением формального документа Генеральному секретарю ООН».
1См.: Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik. 1976. Teil II. Nr. 5.
S. 140.
156 Книга первая. Общие вопросы
Похожие постановления о принятии имеются в конвенции ИМО (ст. 57), Уставе ЮНЕСКО (ст. XV). Принятие предусмотрено в Уставе МОТ (ст. 36). Однако другие многосторонние договоры, в том числе и учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких же случаях говорят о присоединении. Так, в ст. 33 конвенции Всемирной метеорологической организации сказано: «Со+ гласно ст. 3 настоящей конвенции, присоединение к конвенции про+ исходит путем передачи на хранение Правительству Соединенных Штатов Америки материалов присоединения...»
О присоединении говорится также в ст. 16 международной кон+ венции электросвязи1 и др.
Во всех указанных случаях термин «присоединение» означает то же, что и «принятие». Это особенно ясно видно из Устава ВОЗ, где прямо сказано, что государства могут присоединяться к нему путем принятия.
В других случаях принятие может применяться вместо ратифи+ кации, когда международный договор по характеру его объекта и целям не нуждается в ратификации. Этой цели служит формулиров+ ка «подписание при условии принятия».
Ввиду разнообразия постановлений конституций различных го+ сударств в некоторых случаях, для того чтобы не ставить в зависи+ мость от них вступление государств в международные договоры, в последних предусматривается или ратификация, или принятие.
Советский Союз в своей практике применяет институт приня+ тия международных договоров в тех случаях, когда этот вид согла+ сия на обязательность договора предусмотрен в самом этом догово+ ре. Так, в 1957 году Советский Союз принял Устав ЮНЕСКО, в 1965 году — Конвенцию 1965 года по облегчению международного морского судоходства. В письме на имя генерального секретаря ИМО говорилось:
«Имею честь уведомить Вас о том, что Правительство Союза ССР приняло решение о принятии Союзом Советских Социалисти+ ческих Республик Конвенции по облегчению международного мор+ ского судоходства, выработанной и открытой для подписания и при+ нятия на Международной конференции по облегчению пассажирских
игрузовых сообщений в Лондоне 9 апреля 1965 года.
1 См.: Организация Объединенных Наций: Сборник документов. С. 260, 316,
329.