Политика Шанхайской организации сотрудничества в регионе. Учебное пособие

ванию информационного взаимодействия между странами — членами ШОС: согласовали проведение встреч руководителей правоохранительных ведомств, министров обороны и иностранных дел. В Бишкекской декларации, подписанной главами «Шанхайской пятерки», было заявлено, что эффективные меры против международного терроризма, национального сепаратизма и религиозного экстремизма играют решающую роль.

Характерно, что параллельно с уставным документом ШОС (Хартией) 15 июня 2001 г. был подписан основополагающий документ ШОС в сфере антитеррористической деятельности: Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом1. Эта Конвенция ШОС была разработана в соответствии с пунктом 5 Душанбинской декларации от 5 июля 2000 г. главами пяти государств, что свидетельствует о логическом продолжении запущенного дипломатического процесса в фарватере «Шанхайской пятерки» (России, Казахстана, Киргизии, Китая и Таджикистана). Согласно документу, стороны обозначили свою решимость заключить многосторонние договоры и соглашения о сотрудничестве в сфере безопасности. Акценты были поставлены на борьбе с такими угрозами, как терроризм, сепаратизм и экстремизм.

Шанхайская конвенция была ратифицирована странами ЦАР в течение следующих двух лет. 27 декабря 2002 г. Совет Федерации одобрил Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 3-ФЗ2, и Россия официально ратифицировала Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Эта Конвенция является основополагающим документом Центральной Азии, который выстраивает правовые границы сотрудничества между странами — членами ШОС в сфере противодействия терроризму, сепаратизму и экстремизму.

Необходимо подчеркнуть, что контртеррористическая конвенция ШОС вошла в число первых документов, которые страны-

1Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 07.06.2001 г. [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — URL: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=235399#0

2Федеральный закон ФЗ «О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» от 10 января 2003 г. № 3 [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_40394/

71

члены подписали при создании Организации, и это предопределило главные элементы политики безопасности ШОС. В этом документе можно выделить следующие особенности шанхайского антитеррористического подхода. Конвенция ШОС гармонично связывается с универсальными международными соглашениями в сфере борьбы с терроризмом, разработанными в рамках ООН. Тем самым авторы Конвенции демонстрируют принадлежность документа к комплексу международных антитеррористических договоров, в основе которого находятся общие многосторонние антитеррористические конвенции ООН:

•Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных су-

дов (1970);

•Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971);

•Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973);

•Международная конвенция о борьбе с захватом заложников

(1979);

•Конвенцияофизическойзащитеядерногоматериала(1980);

•Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1988);

•Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988);

•Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988);

•Международная конвенция о борьбе с бомбовым террориз-

мом (1997);

•Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999);

•Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (2005)1.

1 См.: Конвенции и соглашения ООН в области борьбы с терроризмом [Электронный ресурс] // Сайт ООН. — URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conv_terrorism. shtml

72

Таким образом, за основу сотрудничества Шанхайская конвенция принимает уже устоявшиеся в мировой практике формы: определение основополагающих понятий, необходимых для четкой квалификации противоправных деяний, установление основных направлений сотрудничества и определение органов, ответственных за его осуществление и развитие, формирование правовой базы их деятельности.

Учитывая российский опыт в Чечне и китайский в Синцзяне и на Тибете, Конвенция ШОС четко увязывает между собой терроризм и такие явления, как сепаратизм и экстремизм. Сепаратизм в Конвенции определяется как действие, направленное на нарушение территориальной целостности государства, в том числе на отделение от него части территории, или дезинтеграцию государства, совершаемое насильственным путем, а равно планирование и подготовка такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему.

Экстремизм определяется как действие, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, равно как и насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них. Названные деяния преследуются в уголовном порядке в соответствии с законодательством сторон, и в соответствии со ст. 2 Шанхайской конвенции государства-участники с учетом их национального законодательства осуществляют сотрудничество в области предупреждения, выявления и пресечения деяний, указанных в п. 1 ст. 1.

В таком подходе к терроризму, сепаратизму и экстремизму некоторые эксперты усмотрели влияние политического контекста, аргументируя это тем, что понятия «сепаратизм» и «экстремизм» наполнены больше политическим смыслом, нежели юридическим. Постановка терроризма в одну линию с национализмом, сепаратизмом, религиозным и политическим экстремизмом в научном плане создает ряд правовых коллизий. Экстремизм — это явление или феномен, отражающее приверженность крайним взглядам на какую-либо проблему. Терроризм же является одним

73

из наиболее жестоких способов действия. Поэтому террористические средства, способы и формы борьбы могут использовать и сепаратисты, и националисты, и иные политические силы и движения, которые стоят на позициях экстремизма и не желают или не могут использовать легальные конституционные методы достижения своих целей.

Тем не менее в международной практике уже существуют прецеденты определения экстремизма как одного из мотивов терроризма. В резолюции 13731, принятой Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 г., признается увеличение в различных регионах мира числа актов терроризма, мотивами которых является экстремизм. В целом в истории международных отношений накопилось исчерпывающее количество примеров, когда сепаратистские движения выбирают тактику терроризма для достижения своих целей: ИРА в Великобритании, баски в Испании, палестинские организации и др. Это дает практические резоны для рассмотрения сепаратизма как одного из мотивов к террористической деятельности. Однако очень важен индивидуальный подход при определении взаимосвязей между терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом в каждом конкретном случае. Хотя центральноазиатский региональный исторический нарратив и дает достаточные основания рассматривать эти явления в одной обойме, сохраняется необходимость индивидуального подхода в оценках, особенно сепаратисткой деятельности в регионе — на основе детального анализа конкретных лиц и организаций, которые встали на путь неконституционных, насильственных действий в политической борьбе.

4.3. Эволюция определения понятия «терроризм» в рамках «шанхайского процесса»

ШОС выстраивает двухуровневое определение понятия «терроризм», которое предлагается в ст. 1 Конвенции. Первый уровень условно можно назвать статическим, он сформулирован

1 Резолюция 1373 (2001), принятая Советом Безопасности на его 4385-м заседании

28 сентября 2001 года [Электронный ресурс] // Сайт ООН. — URL: https://documents-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/557/45/PDF/N0155745.pdf?OpenElement

74

следующим образом: «Какое-либо деяние, признаваемое как преступление в одном из договоров, перечисленных в Приложении к настоящей Конвенции, и как оно определено в этом договоре». Это определение повторяет аналогичную дефиницию, которая дается в Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (1999). Это объясняется тем, что термин «терроризм» определен неоднозначно как в научных источниках, так и в официальных международных документах. По этой причине очень часто многие политические субъекты прибегают к применению практики употребления отсылочных норм на документы ООН. Понятие «терроризм», таким образом, выводится из положений конвенций, названных в Приложении, т. е. посредством перечисления тех противоправных деяний, которые в них обозначены. Сильной стороной такого решения является опора на компетенцию ООН в определении терроризма и признание ее лидирующей роли в координации международной антитеррористической деятельности. В то же время слабость такого подхода проявляется в повторении недостатков ООН: реакционный подход в определении терроризма и пассивность. К тому же таким решением ШОС отказывается от личной инициативы по выработке определения терроризма с учетом особенностей региональной системы безопасности в Центральной Азии, подгоняя региональную специфику под универсальные лекала. По этой причине остается актуальным вопрос о доработке унифицированного понятийного аппарата с учетом регионального компонента, что позволит эффективно предупреждать и пресекать террористические угрозы в едином правовом формате на всем пространстве ШОС.

Второй уровень определения терроризма по версии ШОС исходит из динамических характеристик. Организация представляет собственную разработку толкований этого сложного явления. Страны — члены ШОС предлагают три признака терроризма:

1)использование разрушительной силы методами, отличными от традиционных военных;

2)сила используется не выборочно и против лиц, не участвующих в боевых действиях;

3)сила используется в основном для устрашения, а не для достижения военной победы.

75

Вэтом случае действия второго уровня определения терроризма не подпадают под характеристики договоров, перечисленных в приложении Конвенции ШОС: «любое другое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения». В этой части определения терроризма страны — члены ШОС пытаются преодолеть сложности идентификации терроризма, выявить его отличия от других насильственных действий. Но среди минусов такой практики можно указать довольно размытый контекст, который порождает широкое поле для ошибочных толкований. Это, в свою очередь, требует очень взвешенного применения на практике.

ВКонвенции указываются основные методы борьбы с данными деструктивными явлениями. Приоритет отдается превентивному информационному сотрудничеству между странами — членами организации посредством обмена информацией, которая представляет взаимный интерес. К такой информации относят данные о готовящихся и совершенных преступных деяниях, о пресеченных попытках их совершения, об организациях, группах

илицах, которые участвуют в совершении данных преступлений

ипредполагаемых или выявленных источниках финансирования этих преступлений.

Вструктуру информации включаются различные данные:

•о незаконном изготовлении, приобретении, хранении, передаче, перемещении, сбыте и использовании сильнодействующих ядовитых, отравляющих, взрывчатых веществ;

•о радиоактивных материалах, вооружениях, взрывных устройствах, огнестрельном оружии, боеприпасах, ядерном, химическом, биологическом и других видах оружия массового

76

уничтожения, материалах и оборудовании, которые могут быть использованы при его создании с целью совершения преступ­ лений.

В Конвенции очень подробно проработан механизм запросов на проведение оперативно-розыскных мероприятий. При исполнении запроса применяется законодательство запрашиваемой Стороны. По просьбе запрашивающего центрального компетентного органа может быть применено законодательство запрашивающей стороны, если это не противоречит основным принципам законодательства или международным обязательствам запрашиваемой Стороны.

Возможен отказ в исполнении запроса (полностью или частично) и его отложение, если его исполнение, по мнению запрашиваемого центрального компетентного органа, может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенным интересам его государства либо противоречит законодательству или международным обязательствам запрашиваемой стороны. Отказ в запросе также возможен, если деяние, в связи с которым он поступил, не считается преступлением по законодательству запрашиваемой Стороны.

Строго соблюдается конфиденциальность полученной информации и документов, если они носят закрытый характер или передающая Сторона считает их разглашение нежелательным. Степень закрытости информации и документов определяется передающей Стороной.

Конвенция не исключает и иные методы сотрудничества, включая оказание практической помощи в пресечении деяний, связанных с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, как и ликвидацию их последствий. Тем самым страны — члены ШОС оставляют за собой возможность заключать договоренности для участия в совместных военных действиях. Эти договоренности оформляются соответствующими протоколами, которые составляют неотъемлемую часть Конвенции.

Говоря о теоретических аспектах безопасности в Конвенции, прежде всего, следует отметить, что документ официально включает и регулирует борьбу с терроризмом в политике безопасности ШОС. Этот документ свидетельствует об отходе от традиционных представлений о безопасности в фарватере «шанхайского

77

процесса». Акцент сделан на угрозы для безопасности региона и государств, исходящих от экстерриториальных и несуверенных акторов в лице различных террористических организаций и отдельных лиц.

Наблюдаются изменения в методике противостояния: фокус на использование военной силы заменяется использованием информационной сферы (разведка, координация действий, унификация законодательной базы) с привлечением в первую очередь правоохранительных институтов для борьбы с новыми вызовами.

Однако в документе очень четко прослеживается асимметрия между оборонительными методами борьбы против терроризма и превентивными — в пользу первых. Программа антитеррористической деятельности Конвенции ШОС распространяется только на само явление терроризма и его производные, но практически нет положений, которые позволяли бы воздействовать на причину появления террористических угроз. Упускается сотрудничество, позволяющее осуществлять мониторинг этнических, конфессиональных, социально-политических изменений и тенденций в государствах — участниках Конвенции, выпадают проблемы несправедливости общественного устройства, безработицы, нищеты, которые находятся в основе возникновения терроризма в регионе.

Однако разработка и подписание в 2005 г. Концепции сотрудничества государств — членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом1 частично восполнила прежние пробелы в теории антитеррористической деятельности «шанхайского процесса». Концепция стала следующим шагом развития антитеррористического вектора политики безопасности ШОС. Документ является дополнительным соглашением для выработки совместной стратегии в борьбе с терроризмом в Центральной Азии. Уточняются основные цели, задачи, принципы, направления и формы сотрудничества государств — членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, а также механизм его реализации.

1 Концепция сотрудничества государств — членов ШОС в борьбе с терроризмом,

сепаратизмомиэкстремизмомот05.07.2005г.—URL:http://www.ecrats.com/ru/normative_ documents/1558

78

Вразделе «Общие положения» практически нет каких-либо новых концептуальных дополнений: подтверждается приверженность основным международным нормам и принципам, касающимся поддержания мира и безопасности, признается главенствующая роль ООН в этой сфере, изъявляются активные намерения участвовать в международных антитеррористических действиях как под эгидой ООН, так и в рамках ШОС. Также борьба с терроризмом собственными силами ШОС признается приоритетной задачей для стран — участниц организации.

ВКонцепции дается более детальное разъяснение положений Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Можно выделить наиболее приоритетные направления для стран — участниц ШОС.

Во-первых, это правовое взаимодействие и выработка единых подходов стран — участниц ШОС в области обеспечения безопасности. Главной целью этого направления является унификация законодательств стран — участниц ШОС в области борьбы

стерроризмом, экстремизмом и сепаратизмом.

Во-вторых, это информационное сотрудничество. В рамках этой деятельности предусматривается обмен оперативно-розыск- ной, справочной, криминалистической информацией и создание единого розыскного реестра лиц, объявленных в международный розыск за совершение или подозреваемых в совершении преступлений террористического характера. Важно отметить, что концепция распространяет деятельность терроризма и на виртуальную сферу, отмечается необходимость предотвращения использования или угрозы использования для целей терроризма локальных и глобальных компьютерных сетей.

В-третьих, структурное сотрудничество, которое включает в себя организацию и проведение совместных антитеррористических учений, подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для компетентных органов, проведение согласованных оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий.

Важно отметить появление в Конвенции сотрудничества некоторых концептуальных отличий в антитеррористических подходах, которых до этого не было. В этом документе впервые отмечается необходимость комплексной борьбы с терроризмом,

79

которая будет включать превентивные правовые, политические, социально-экономические, пропагандистские и иные меры, что позволит решать и нивелировать причины, порождающие это деструктивное явление. Акцентируется внимание на пропаганде борьбы с терроризмом, а также на формировании в общественном сознании понимания необходимости бескомпромиссной борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Поэтому можно говорить о том, что Концепция 2005 г. привносит ряд новшеств в антитеррористическую деятельность ШОС, проявляются тенденции к изменениям в механизмах противостояния терроризму, в котором параллельно с государствоцентристским подходом начинают появляться идеи, ориентированные на безопасность че­ ловека.

В 2009 г. на Саммите глав государств ШОС в Екатеринбурге подписывается еще один знаковый документ в области контртеррористической борьбы — Конвенция ШОС против терроризма1. Этот документ продолжает усилия стран — членов ШОС по унификации нормативно-правового регулирования национальной антитеррористической деятельности. В частности, расширяется и уточняется перечень уголовно наказуемых деяний, подпадающих под терроризм на пространстве ШОС: террористический акт, призывы к терроризму, пособничество терроризму, финансирование терроризма, вербовка.

Пристальное внимание уделяется развитию единых правовых стандартов идентификации и мер ответственности для юридических лиц, подозреваемых или участвующих в террористической деятельности. Эта часть документа разработана с целью свести к минимуму возможности для юридических лиц пользоваться пробелами в национальных законодательствах стран — членов ШОС в случаях прямого или косвенного участия в финансовом или информационном обеспечении террористической деятельности. Например, предлагаются следующие меры воздействия на юридических лиц: 1) наложение ареста на имущество, которое впоследствии может стать объектом конфискации;

2)приостановление (замораживание) финансовых операций;

3)приостановление отдельных видов деятельности юридическо-

1Конвенция Шанхайской организации сотрудничества против терроризма [Элек-

тронный ресурс] // Сайт Секретариата ШОС. — URL: http://rus.sectsco.org/documents/

80