Политика Шанхайской организации сотрудничества в регионе. Учебное пособие

Глава 3. ШОС: НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ФУНДАМЕНТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1. Первые документы ШОС и зона ответственности

Второй год нового тысячелетия становится знаковым для «шанхайского процесса». Во-первых, официально оформляется институционализация «шанхайского процесса». Во-вторых, инициативу «Шанхайской пятерки» поддерживает Узбекистан, гармонично расширяя зону ответственности нового регионального объединения.

15 июня 2001 г. в беседке «Исин» в отеле «Сицзяо» города Шанхай главы государств — участников «Шанхайской пятерки» и присоединившийся Узбекистан подписывают Декларацию о создании ШОС1, что становится логичным следствием позитивного опыта развития сотрудничества между государствами Центральной Азии в конце XX века. Этот шаг вывел межгосударственное сотрудничество в Центральной Азии на новый качественный уровень, оформив постоянную площадку для развития регионального диалога между шестью государствами.

Декларация стала обзорным документом, который очертил контуры будущей специализации Шанхайской организации и сформулировал принципы региональной дипломатии. В документе провозглашается:

•мироощущение стран — членов нового регионального проекта (отмечается независимый путь развития стран Центральной Азии, в основе которого совместные усилия по поддержанию и обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе);

•целеполагание на построение нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка;

•отсутствие направленности нового объединения против других государств.

1 Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества от 05.06.2001 г. [Электронный ресурс] // Сайт ШОС. — URL: http://www.sectsco.org/RU/show.asp?id=83

52

Важной составляющей Декларации является внимание к концептуальным вопросам взаимодействия между государствами региона, где центральное место занимает идея о «шанхайском духе», которая наделяется такими качествами, как:

•взаимное доверие;

•взаимная выгода;

•равенство;

•взаимные консультации;

•уважение к многообразию культур;

•стремление к совместному развитию.

«Шанхайский дух» стал изящным решением для формирования фундамента развития региональной дипломатии. Декларируемые принципы позволили создать рабочую атмосферу, которая снизила неопределенности, связанные с геополитическими диспропорциями между «малыми» и «крупными» странами ШОС, между РФ и КНР, между новыми странами Центральной Азии. В какой-то мере значение «Шанхайского духа» можно сравнить с принципами Хельсинского процесса середины 70-х гг.

Большое внимание уделяется теме развития и использования модели социально-экономического развития в качестве магистрального направления для поддержания устойчивого развития Центральной Азии. В первом документе ШОС четко выделяется два широких направления сотрудничества: политическое и гуманитарное. Гуманитарный вектор очерчивается такими направлениями, как: торгово-экономическое, научно-техническое, культурное, образовательное, энергетическое, транспортное, экологическое. В политическом направлении Декларация о создании ШОС ставит особый акцент на борьбе против терроризма, экстремизма и сепаратизма. В этом контексте можно отметить, что первый официальный документ ШОС расширяет традиционный подход к пониманию региональной безопасности, дополняя повестку региональной безопасности новыми вызовами и угрозами. Также документ создает первый орган Шанхайской организации — Совет национальных координаторов, главной функцией которого стало согласование государственных позиций касательно наполнения ежегодной повестки Организации. Этот орган, по сути, стал фильтром, который отсеивал сложные вопросы, способные парализовать многосторонний диалог между странами — членами организации.

53

Второй документ, который был подписан Шанхае в 2001 г., — «Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом»1 — стал логическим продолжением расставленных акцентов в Декларации о создании ШОС. В условиях сложной региональной обстановки в области безопасности страны — участницы ШОС вынуждены были пересмотреть подходы к безопасности в Центральной Азии с учетом нетрадиционных вызовов и угроз. Проблематика терроризма начинает рассматриваться

вкачестве магистрального направления деятельности Организации на ближайшую перспективу. В этом контексте страны — члены ШОС одними из первых в международной среде определили тенденции глобальной безопасности, четко осознали опасность и угрозу мировому порядку со стороны международного терроризма. Актуальность повестки ШОС была подтверждена трагическими событиями 11 сентября в США уже через три месяца после подписания Декларации о создании.

Де-юре нет точного определения зоны ответственности Шанхайской организации сотрудничества. В Декларации о создании ШОС 2001 г. указывается на открытый характер Организации и готовность принимать новых членов при соблюдении прочих равных условий. В 13 статье Хартии2 2002 г. по поводу членства вводится территориальное уточнение, что ШОС открыта для приема

вее члены других стран региона. Однако несмотря на то, что слово «регион» и его производные очень часто фигурируют в документах Организации, ни в одном из них нет четкого разъяснения, как ШОС определяет географические границы Центральной Азии.

Де-факто можно говорить, что зона ответственности ШОС определяется составом постоянных членов ШОС, которые, согласно Хартии, непосредственно участвуют в процессе принятия решений: Казахстан, Кыргызстан, Китай, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Такая конфигурация пространства ШОС имеет право на существование, но возникают некоторые нестыковки с суще-

1Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (15.06.2001 г.) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2Хартия Шанхайской организации сотрудничества от 07.06.2002 [Электронный ре-

сурс] // Сайт ШОС. — URL: http://www.sectsco.org/RU/show.asp?id=86

54

ствующей теорией и практикой определения Центрально-Азиат- ского региона.

Обращаясь к теории международных отношений, можно отметить, что существующие фрагментированные географические пределы компетенции ШОС противоречат логике понятия «меж- дународно-политический регион». Профессор А. Д. Воскресенский определяет международно-политический регион как привязанную к территориально-экономическому и национально-куль- турному комплексу (основывающемуся на однородности географических, природных, экономических, социально-исторических, национально-культурных условий, мотивирующих его выделение) региональную совокупность явлений международной жизни, объединенных общей структурой и логикой таким образом, что эта последняя и историко-географические координаты ее существования взаимообусловлены1.

Если сравнивать границы Центральной Азии с определениями этого региона в экспертном сообществе, то зона ответственности ШОС не совпадает ни с одним из вариантов. ООН лаконично очерчивает пространство Центрально-Азиатского региона по границам бывших советских республик: Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан2. Профессор МГИМО А. Д. Богатуров относит к ЦАР среднеазиатские республики: Киргизию, Таджикистан, Туркмению, Узбекистан, Казахстан плюс северный Афганистан и Синцзян — уйгурский Автономный район КНР3. Эксперт Института Дальнего Востока РАН Г. Д. Агафонов4 определяет границы Центральной Азии следующими государствами: Афганистан, Казахстан, Киргизия, Монголия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан. Североамерикан-

1См.: Воскресенский А. Д. Концепции регионализации, региональных подсистем, региональных комплексов и региональных трансформаций в современных международных отношениях [Электронный ресурс] // Сравнительная политика. — 2012. — № 2 (8). — URL: http://cyberleninka.ru/article/n/kontseptsii-regionalizatsii-regionalnyh-podsistem- regionalnyh-kompleksov-i-regionalnyh-transformatsiy-v-sovremennyh-mezhdunarodnyh

2См.: Composition of macro geographical (continental) regions, geographical subregions, and selected economic and other groupings. Website of U.N. Statistics Division. — URL: http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm

3 См.: Богатуров А., Дундич А., Троицкий Е. Центральная Азия: «Отложенный нейтралитет» и международные отношения в 2000 годах. — М., 2010.

4 Агафонов Г. Д. Стратегическая ситуация и узлы противоречий в Восточной Евразии. — М., 2007.

55

ские коллеги, усилиями Ф. Старра1, вводят понятие «Большая Центральная Азия», расширяя пространство искомого региона от Индийского океана до Каспийского моря.

Усеченная зона ответственности ШОС, которая только частично отражает сложившийся порядок международных связей в регионе, оказывает негативное влияние на эффективность и масштабы деятельности ШОС в Центральной Азии. В этом контексте можно выделить два недостатка, которые характерны для современного пространства ШОС.

Во-первых, при узком определении региона Центральной Азии отсутствие Туркменистана среди стран-членов перманентно ограничивает любые инициативы в рамках ШОС. В качестве примера можно указать такой приоритетный и активный вектор сотрудничества ШОС, как борьба с незаконным оборотом наркотиков. Отсутствие туркменской стороны с ее 744 километрами границысАфганистаномсерьезнокомпрометируютШОСовскую борьбу с наркотрафиком в ЦАР.

Во-вторых, при широком определении ЦАР важно полноценное участие в процессе принятия решений ШОС всех стран по периметру Центральной Азии, что гарантирует учет интересов и более высокий уровень мотивации в реализации проектов среди региональных акторов. Современный формат взаимодействия Ирана, Турции, Афганистана, Пакистана, Индии, Монголии с ШОС в формате института наблюдателей позволяет решать лишь узкий круг вопросов, связанных с повышением уровня транспарентности политики Организации, но не более того.

3.2. Особенности уставного документа и специализация деятельности ШОС

7 июня 2002 г. был принят базовый уставной документ Шанхайской организации сотрудничества — Хартия ШОС2. Документ состоит из 26 пунктов, которые более подробно развивают и кон-

1См.: Starr F. Partnership for CentralAsia // Foreign affairs Journal. — URL: http://www. foreignaffairs.com/articles/60833/s-frederick-starr/a-partnership-for-central-asia

2Хартия Шанхайской организации сотрудничества от 07.06.2002 г. [Электронный ресурс] // Информационный сайт ШОС. — URL: http://infoshos.ru/ru/?id=33

56

кретизируют положения Декларации о создании, определяют и структурируют цели, задачи, а также принципы сотрудничества шести стран. С подписанием этого документа ШОС официально оформила свой договорно-правовой фундамент и обрела международную правосубъектность.

Анализ Хартии дает нам возможность определить основные подходы ШОС к построению региональной безопасности. Первое, что обращает на себя внимание, — это структурное расширение и углубление политики безопасности Организации, которая начинает рассматриваться не только сквозь призму военно-поли- тической проблематики, но и с позиции экономико-гуманитарно- го блока. В документе четко прослеживается дуалистическое понимание природы безопасности ЦАР: совмещаются действия, направленные на социально-экономическое развитие региона, и действия по обеспечению региональной безопасности.

Вмодели безопасности ШОС были отмечены следующие направления: противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму, незаконному обороту наркотиков и оружия, транснациональной преступности и незаконной миграции; оказание взаимной помощи в предупреждении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий; содействие обеспечению прав и основных свобод человека в соответствии с международными обязательствами государств-чле- нов и их национальным законодательством.

Вмодели развития были представлены: создание благоприятных условий для торговли и инвестиций в целях постепенного осуществления свободного передвижения товаров, капиталов, услуг и технологий; эффективное использование и совершенствование инфраструктуры в области транспорта, коммуникаций и энергосетей; обеспечение рационального природопользования, включая использование водных ресурсов, осуществление совместных природоохранных программ и проектов; расширение взаимодействия в области науки и техники, образования, здравоохранения, культуры, спорта и туризма.

ВХартии более подробное наполнение получает концепция «шанхайского духа»: уточняются принципы и методы осуществления новой концепции безопасности на пространстве Шанхайской организации сотрудничества. В частности, были провозгла-

57

шены принципы: взаимное уважение суверенитета, независимости, территориальной целостности и нерушимости границ, невмешательства во внутренние дела, неприменения силы или угрозы силой, принятие решений на основе консенсуса и ненаправленность против отдельных стран или групп государств, добросовестное выполнение обязательств.

Концептуальное расширение политики региональной безопасности стало необходимым условием для поиска взаимных точек соприкосновения среди столь различных по своим показателям стран шанхайского проекта и смогло обеспечить соблюдение взаимного интереса для всех стран-участниц, заложив основы для мотивированного регионального сотрудничества. Более того, декларация приверженности основным принципам международных отношений и идее «шанхайского духа» позволили снять для молодых центральноазиатских режимов неопределенность, связанную с практикой использования концепций безопасности в качестве предлога для вмешательства во внутренние дела другого государства. А также отсутствие специальных акцентов в Хартии ШОС на проблематике основных прав и свобод человека явно контрастировало как с правовыми традициями западных проектов безопасности, так и со сложившейся конъюнктурой в сфере обеспечения международной и региональной безопасности в этот период. В этом контексте Хартия ШОС позволила сформировать максимально комфортный режим взаимодействия для только начавших развитие собственной государственности постсоветских стран и коммунистического Китая, оставив за пределами повестки Организации сложные вопросы, связанные с основными правами и свободами человека. Впоследствии эта особенность ШОС даст почву западной прессе для обвинений в автократическом характере «шанхайского процесса».

В первых документах Шанхайской организации сотрудничества устанавливается широкий формат сотрудничества между странами-членами, который охватывает практически все сферы человеческой жизнедеятельности от вопросов безопасности и экономического развития до социально-культурных проблем региона. Исходя из целей и задач Организации, представленных в 1 ст. Хартии, можно классифицировать ШОС как универсальную организацию регионального сотрудничества.

58

На момент создания Организации страны «шанхайского процесса» обладали небольшим опытом взаимодействия друг с другом, что объясняется объективными причинами: история суверенной внешней политики бывших республик СССР едва насчитывала один десяток лет. Более того, сам формат международного института стал новым как для региональной дипломатии, так и для внешней политики каждой страны в отдельности. Исключением не стал и Китай, который долгое время сторонился участия в многосторонних международных организациях, отдавая предпочтение двустороннему уровню. В этом плане ШОС стала дебютом для многосторонней дипломатии КНР.

В таких условиях неопределенности страны — участницы ШОС сделали естественный выбор в пользу максимальной свободы при выработке путей регионального сотрудничества, что было отражено в уставных документах. Широкая специализация стала важным условием для поиска наиболее эффективных форм и методов сотрудничества и выявления точек роста без каких-ли- бо юридических ограничений.

За время функционирования ШОС в широком спектре заявленных направлений сотрудничества сформировались свои акценты и приоритеты. На фоне остальных наиболее ярко выделяется сфера региональной безопасности. Этот вектор получил подробное и глубокое развитие, получив правовое, институциональное и практическое наполнение.

Активное развитие вектора безопасности создало устойчивое реноме ШОС как организации региональной безопасности, что повлияло на восприятие Организации в международной среде и определило характер большинства публикаций в экспертном сообществе. Безусловно, учитывая состояние безопасности в Центральной Азии на излете ХХ века, Казахстан, Кыргызстан, Китай, Россия, Таджикистан и Узбекистан в первую очередь смогли найти общий язык именно в этой сфере. Однако важно отметить, что ежегодная повестка ШОС не ограничивается сугубо вопросами безопасности. Постоянно ведется поиск точек соприкосновения во многих сферах межгосударственного сотрудничества. В поле зрения Организации все чаще попадают такие направления, как здравоохранение, энергетика, экология, транспорт. В последнее время активно ведутся переговоры в области ядерной энергетики,

59

гуманитарной помощи и совместных действий во время стихийных бедствий, обсуждаются проекты в сфере энергетической инфраструктуры. Более того, можно отметить направление, где «шанхайский процесс» смог перейти в поле практического взаимодействия. В частности, с 2010 г. реализуется проект «Университет ШОС», который можно рассматривать как элемент построения единого образовательного пространства в Центральной Азии. Экономический вектор в силу серьезного дисбаланса экономических потенциалов среди государств — членов ШОС менее выражен и пока находится на стадии согласования.

3.3. Структура и процесс принятия решений ШОС

Процесс принятия решений Шанхайской организации сотрудничества представляет собой сложную многоуровневую систему согласовательных процедур на основе консенсуса, элементы которой соотносятся со структурой Организации. В соответствии с Хартией были созданы следующие органы: Совет глав государств (СГГ), Совет глав правительств (СГП), Совет Министров иностранных дел (СМИД), Совещания руководителей министерств и/или ведомств, Совет национальных координаторов (СНК), Региональная антитеррористическая структура, Секретариат.

Совет глав государств является высшим органом Организации, в компетенцию которого входят решения по принципиальным вопросам функционирования Организации и определению направлений развития. Этот институт закрепляет все достигнутые договоренности в течение года на нижестоящих институциональных уровнях, обеспечивает итоговое согласование и приверженность проводимой политики между лидерами стран-членов. Вдобавок, согласно уставным документам, этот орган является официальной трибуной для представления официальной позиции стран — членов ШОС по актуальным проблемам международных отношений.

Совет глав правительств является важным звеном в процессе принятия экономических решений ШОС, который проводит согласование финансовых вопросов, связанных с конкретными

60