Политика Шанхайской организации сотрудничества в регионе. Учебное пособие

хайского процесса» существуют разногласия и в общей идентификации террористических организаций: нет единого мнения по вопросу о том, какие организации считать террористическими и несущими угрозу национальной безопасности. Главная причина такой корреляции заключается в разности национальных правовых систем, которая препятствует окончательному оформлению единых списков террористических и экстремистских организаций.

Например, деятельность «Исламской партии Туркестана» и «Организации освобождения Восточного Туркестана» запрещена

втрех государствах, «Аль-Каиды» и «Движения Талибан Афганистана» — четырех государствах, а «Исламского движения Восточного Туркестана», «Исламского движения Узбекистана» и «Хизб-ут-Тахрир аль-Ислами» — в пяти. Аналогичная картина и с рядом других террористических, сепаратистских и экстремистских организаций1.

Тем не менее разработка и поддержание в актуальном состоянии подобных списков организаций и лиц, уличенных в использовании неконституционных, насильственных методов повышает транспарентность антитеррористической деятельности в Центральной Азии, снижает риски политизации борьбы с терроризмом и в целом формирует адресный подход в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Помимо оперативного информирования с целью задержания и ликвидации террористических групп, РАТС проводит информирование государств — членов ШОС о новых тенденциях в сфере борьбы с терроризмом, формах и методах деятельности террористических организаций, а также о мерах, принимаемых за рубежом. В соответствии с решением РАТС ШОС, Исполнительный комитет подразделения выпускает ежеквартальный и полугодовой бюллетени «О состоянии, тенденциях развития обстановки, связанной с проявлением терроризма, сепаратизма и экстремизма

вгосударствах — членах ШОС», которые направляются в компе-

1См. об этом: О проблемах работы и состоянии создания Единого перечня террори-

стических организаций. 19.05.2006 г. — URL: http://www.ecrats.com/ru/terrorist s/read/ terr_19.05.06; Соглашение между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре от 07.06.2002 г. — URL: http://allmedia.ru/laws/DocumShow _DocumID_89169.html

91

тентные органы. Составляются и другие многочисленные аналитические документы1.

Образование РАТС ШОС позволило странам региона активно использовать разведывательную деятельность в антитеррористической борьбе: удалось наладить защищенные каналы связи и обмена информацией, общие базы данных по различным тематикам. Информационное сотрудничество в рамках ШОС является наиболее развитым направлением в антитеррористической деятельности ШОС.

В целом исполком РАТС проделал большую теоретическую, практическуюинормотворческуюработудляоперативногообмена информацией между компетентными органами государств — членов ШОС. На регулярной основе налажена работа по изданию информационныхбюллетеней,вкоторыхосвещаютсяактуальные вопросы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, аналитические и информационные материалы, распространяется передовой опыт антитеррористической борьбы.

Однако все большую актуальность приобретает задача повышения роли РАТС ШОС в системе международного взаимодействия в сфере противостояния терроризму, для чего необходимо расширение международных контактов РАТС ШОС с заинтересованными акторами международной политики в сфере антитеррористической борьбы.

Прежде всего, важно наладить эффективное сотрудничество и разграничение обязанностей с существующими региональными структурами безопасности ОДКБ и АТЦ СНГ. В целях устранения параллелизма и конкуренции между ШОС, ОДКБ и СНГ необходимо проработать на экспертном уровне вопрос об интенсификации взаимодействия между антитеррористическими структурами ШОС, ОДКБ и Антитеррористическим центром СНГ с целью расширения обмена оперативной и аналитической

1 См., например: Доклад Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества Совету глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества о деятельности Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества в 2004 г. — URL: http://www.mid.ru/ns-rasia.nsf/ 3a0108443c964002432569e7004199c0/432569d80021985fc32570350039ead2/html; Доклад Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества Совету глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества о деятельности Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации со-

трудничества в 2006 г. — URL: http://www.ecrats.com/ru/normative_documents/1557

92

информацией, а также налаживания практики взаимных приглашений для участия в собственных мероприятиях.

В качестве положительного примера можно взять за основу сотрудничество ШОС и ОДКБ — «Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и Секретариатом ШОС»1. Этот документ уже в настоящее время обеспечивает поддержание режимов консультаций и обмена информацией между этими Организациями и разработку ими совместных программ сотрудничества, охватывающих основные сферы их деятельности. Целесо­ образно подумать о возможности распространения этого правового поля и на остальные заинтересованные страны СНГ.

С учетом реальных угроз безопасности государств — членов ШОС, исходящих из «афгано-пакистанской зоны», ШОС могла бы выступить в качестве связующего звена между двумя антагонистами, НАТО и ОДКБ, что стало бы важным условием для поддержания стабильности в регионе. К формированию треугольника ШОС, НАТО и ОДКБ подталкивает отсутствие прогресса в деле нормализации обстановки в Афганистане, нарастание активности исламистов в Пакистане, усиливающаяся сложность снабжения наращиваемой группировки войск и сил США и НАТО в регионе, усугубляемая ликвидацией их военных баз в ЦентральнойАзии.Болеетого,можноотметить,чтоуШОСестьуспешный опыт такого посредничества: в 2009 г. под ее покровительством была проведена первая и единственная конференция по безопасности Афганистана, где за одним столом были усажены представители ШОС, ООН, ОДКБ, НАТО, ШОС, ОБСЕ, ОИК, СВМДА.

Однако последние изменения в российско-американских отношениях после украинского кризиса вернули конфронтационную риторику в повестку двусторонних отношений. Это, в свою очередь, сказывается на возможностях развития дипломатического процесса в формате ШОС–ОДКБ–НАТО по афганской проблематике. Перед руководством ШОС стоит сложная задача: несмотря на негативный международный фон в российско-американ- ских отношениях, сохранять и развивать сотрудничество по вопросам безопасности, соблюдать общие интересы и для стран

1 Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и Секретариатом ШОС [Электронный ресурс] // Сайт Секретариата ШОС. — URL: rus.sectsco.org/ load/45236/

93

НАТО, и для стран ШОС, и для ОДКБ. Возможно, именно взаимодействие по обеспечению безопасности Афганистана сможет стать тем дипломатическим каналом, который выведет диалог между США и РФ из текущего кризиса. Можно выделить несколько наиболее приоритетных направлений сотрудничества в формате ШОС–ОДКБ–НАТО:

1.Развитие диалога и укрепление мер доверия между ШОС, НАТО и ОДКБ. В рамках этого направления деятельности целесообразно привлечь к работе контактной группы ШОС — Афганистан1 представителей НАТО и ОДКБ и определить области совпадения интересов трех организаций в сфере безопасности. Следующим шагом может быть начало дипломатического процесса вплоть до высшего должностного уровня: от формата дискуссий на трехсторонних конференциях до встреч и консультаций руководителей секретариатов. Итогом подобных дипломатических контактов должна стать выработка приемлемых границ взаимодействия, определение совместной повестки безопасности, а также разработка совместных программ и проектов.

2.Совместная кооперация в приграничной с Афганистаном зоне. Обнаружение и закрытие каналов распространения терроризма и наркотиков из Афганистана на территории соседних стран, в том числе с привлечением новейших технических средств. Организация совместных учений погранвойск и сил специального назначения государств ШОС и Международных сил содействия Афганистану (ISAF) для оперативного пресечения потока наркотиков из Афганистана и последующее применение полученныхнавыковнапрактике.Вэтомконтекстеможновспомнить, что в 2010 г. спецслужбы РФ и США имели эпизодический опыт совместных антинаркотических операций на территории Афганистана, но эта инициатива была жестко встречена официальными афганскими властями, которые обвинили РФ и США в нарушении суверенитета. Этот случай наглядно демонстрирует необходимость привлечения к проблемам Афганистана более широкой коалиции международных акторов, совместные коллектив-

1 План действий государств — членов Шанхайской организации сотрудничества и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью от 27.03.2009 г. — URL: http:// sco2009.ru/docs/documents/afganistan_plan.html

94

ные действия которых могли бы более эффективно легитимировать подобные действия и исключить обвинения в адрес отдельных государств.

3. Интенсификация обмена разведданными о террористической активности в регионе и дальнейшее развитие подготовки специалистов из Афганистана и стран Центральной Азии по борьбе с террористической и наркотической угрозами в рамках структур ШОС, ОДКБ и НАТО под эгидой ООН. В новых реалиях, когда проект ИГИЛ стал поистине транснациональным феноменом, способным как привлекать большое количество людей с территории Европы и СНГ, так и принимать присягу от некогда разрозненных неконвенциональных исламских организаций, ключевым элементом успешной антитеррористической борьбы становится развитие сотрудничества в области разведывательной информации, повышение доверия между спецслужбами различных стран и совместная оперативно-розыскная деятельность. По этой причине информационная кооперация в формате ШОС– ОДКБ–НАТО имеет реальную мотивацию и потенциал возглавить международные усилия по борьбе с терроризмом.

5.2. Военно-силовые механизмы ШОС по борьбе с терроризмом

По оценкам экспертов, сегодня в мире насчитывается около 500 нелегальных террористических организаций. Их бюджет оценивается ежегодно суммой от 5 до 20 млрд долл. Создана разветвленная структура центров и баз по подготовке боевиков и организации диверсионной деятельности. Следствием этого стало расширение возможностей терроризма в целом и приобретение ресурсов для планирования и осуществления не только локальных диверсионных акций, широкомасштабных военных действий, которые представляют угрозу безопасности в новом масштабе. В 2014 г. ИГИЛ на практике показал, какие новые возможности и масштабы может приобретать угроза терроризма.

В такой ситуации необходима разработка новых механизмов для эффективного противодействия сетевым структурам международного терроризма. В целях реализации подобных задач в

95

практической деятельности ШОС стала проводить с 2002 г. учения личного состава вооруженных сил стран-участниц для подготовки и отработки навыков противостояния терроризму посредством проведения антитеррористических учений. В 2006 г. на саммите в Шанхае было принято решение о проведении регулярных учений в рамках ШОС.

В 2002 г. прошли первые учения «Взаимодействие-2002» (Тянь-Шань, китайско-киргизская граница). КНР и Кыргызская Республика провели совместное антитеррористическое военное учение. В августе 2003 г. в Казахстане и Китае проведены маневры «Взаимодействие-2003», в которых приняли участие Россия, КНР, Казахстан, Киргизия и Таджикистан: «Союз-2003». Вооруженные силы государств — членов ШОС провели на территории Казахстана и Китая совместные антитеррористические учения. В период с 2005 по 2007 г. было проведено 9 учений. Были проведены: командно-штабные тренировки по антитеррористической тематике (10.11.2005 г.); антитеррористическое команднотренировочное учение «Чанчэн-2» (23.01.2006 г.); Китай и Таджикистан провели совместные антитеррористические военные учения (Ташкент, Республика Узбекистан), в которых принимали участие силовые структуры и спецслужбы Узбекистана, России и стран Центральной Азии; «Тянь-Шань-2006» (Жаркент, Республика Казахстан, и Инин, КНР), в которых также участвовали военнослужащие армий и сотрудники спецподразделений Казахстана и Китая; в марте 2006 г. в Узбекистане прошли учения «Восток — антитеррор-2006».

Стоит отметить, что до 2004 г. учения проводились преимущественно в двустороннем формате и имели локальный характер с небольшим привлечением вооруженных сил. Сценарии строились на основе наиболее распространенных террористических тактик: захват заложников, захват важных объектов гражданской инфраструктуры, штурм террористических баз. К примеру, согласно брифингу учений, боевики, пересекшие границу Китая и создавшие укрепленную базу, захватили село в Синцзян-Уйгур- ском автономном районе. Во время двухдневной операции войска очистили село от боевиков и ликвидировали базу. По легенде других учений, сотрудники силовых ведомств союзников защищали Институт ядерной физики Академии наук Узбекистана, в котором

96

расположен единственный в Центральной Азии ядерный реактор, от предполагаемой атаки террористических бандформирований.

Однако в 2005 г. драматические события в г. Андижане (Республика Узбекистан) стали предпосылкой для пересмотра воз­ ­мож­ ностей террористических организаций и корректировки методов и необходимых масштабов проводимых в рамках Организации антитеррористических учений. В частности, страны — члены ШОС расширяют методы противодействия терроризму — регулярные вооруженные силы становятся неотъемлемым элементом региональной системы по противодействию терроризму. В связи с этим странами — участницами ШОС было принято решение о необходимости регулярных совместных штабных и полевых учений1.

Новая роль военных четко прослеживается в легендах последующих крупномасштабных учений ШОС. Первым крупномасштабным учением стала «Мирная миссия-2005» (Циндао, КНР). В учениях приняли участие военнослужащие армий России и Китая. Главная новация заключалось в том, что страны — участницы ШОС приступили к формированию контртеррористического контекста для применения национальных вооруженных сил за пределами их национальных территорий. Соответственно, эта инициатива потребовала некоторых законотворческих решений в национальных правовых системах стран — членов ШОС для правового обеспечения и легитимации новых форматов использования вооруженных сил за пределами национальных территорий. Например, в России 06.03.2006 г. был принят Федеральный закон РФ «О противодействии терроризму»2, где ст. 10 законодательно закрепляет возможность участия Вооруженных сил РФ по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

В апреле 2006 г. на встрече министров обороны стран — участниц ШОС было принято решение провести учения ШОС «Мирная миссия-2007». В июне того же года эту инициативу

1См.: РАТС ШОС. Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств — членов ШОС от 15.06.2006 г. [Электронный ресурс] // Российский правовой портал. — URL: http://www. businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_152242.html

2Федеральный закон от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [Электронный ресурс] // Официальный сайт «КонсультантПлюс». — URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_58840/

97

одобрили­ главы государств — членов ШОС во время очередного саммита. Было решено, что первый этап пройдет в формате ко- мандно-штабного учения (КШУ) на территории Китайской Народной Республики, а второй этап (активная фаза с привлечением войск и военной техники) — в России.

Антитеррористические учения «Мирная миссия-2007» стали знаковым событием в жизни ШОС. От России в КШУ участвовало более 2 тыс. человек, привлекалось шесть военно-транспорт- ных самолетов Ил-76, 32 боевых вертолета, 40 ед. бронетехники и 14 бронетранспортеров, а также 18 артиллерийских орудий. Большая часть техники была доставлена из дислоцированной в Свердловской области 34-й мотострелковой дивизии. От КНР на «Мирной миссии-2007» принимало участие 1700 человек. Было задействовано восемь истребителей-бомбардировщиков, шесть военно-транспортных самолетов Ил-76, 32 вертолета (по 16 транспортно-десантных Ми-17 и ударных В-7), 40 боевых машин пехоты и 14 бронетранспортеров, 18 орудий калибром свыше 100 мм. Казахстан выставил роту десантно-штурмового аэромобильного батальона, Таджикистан — роту специального назначения, Киргизия — взвод специального назначения. Узбекистан был представлен офицерами высшего и среднего звена.

Подобныемногосторонниекрупномасштабныеученияспривлечением большого числа войск и техники не могли не вызвать активного обсуждения и оценок на международной арене. Официальные лица ШОС придерживались внеблоковой и прагматичной риторики. Министр обороны РФ Анатолий Сердюков 27 июня 2007 г., выступая на заседании Совета Министров обороны стран — участниц ШОС в г. Бишкеке, подчеркнул: «В Министерстве обороны Российской Федерации полагают, что предстоящие учения такого масштаба станут важным событием в жизни Шанхайской организации сотрудничества».

Глава Минобороны Китая Цао Ганчуань подтвердил мнение российского коллеги, добавив, что совместные антитеррористические военные учения «Мирная миссия-2007» вооруженных сил стран — участниц ШОС имеют важное значение для совместного противостояния новым угрозам и вызовам, для обеспечения региональной стабильности и безопасности, для стимулирования всеобщего процветания и развития, нанесения ударов по трем важнейшим угрозам — терроризму, сепаратизму и экстремизму, а

98

также для повышения уровня взаимодействия в сфере обороноспособности. Они призваны продемонстрировать важную роль ШОС в защите регионального мира и стабильности, в продвижении построения гармоничного мира. В. В. Путин по завершении учений отметил: «Сегодняшние учения — еще один шаг в укреплении отношений между нашими странами. Шаг, направленный на укрепление международного мира, безопасности и, прежде всего, безопасности наших народов»1.

Однако неоднократные заявления официальных лиц ШОС о внеблоковом характере учений и приглашение военных специалистов почти из 80 стран мира не смогли остановить информационную волну, посвященную теме «нового восточного антиНАТО», в западной прессе. Фотографии и видеокадры, на которых российский и китайский солдат спина к спине сражаются с «тремя силами зла», вызвали серьезный резонанс в западном информационном пространстве. Большинство западных представителей четвертой власти не разделили положительных оценок подобных учений, большое количество публикаций в СМИ того периода были посвящены геополитическому и военному соперничеству между Россией и Китаем с одной стороны и странами запада во главе с США — с другой. Британская Daily Telegraph назвала ШОС вторым «Варшавским договором», отметив, что США будут с тревогой наблюдать за учениями. Комментируя учения, New York Times увязывает создание ШОС со стремлением Китая и России установить контроль над большими запасами энергоносителей в Средней Азии. Suddeutsche Zeitung оценила учения как «намерение создать центр влияния, независимый от Запада». С аналогичными оценками выступили французская Le Figaro, немецкая Die Tageszeitung, японская Yomiuri2.

1Газета «Красная звезда» от 18.08.2007 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://old. redstar.ru/2007/08/18_08/1_01.html

2См.: David L. SternAtAsian Security Meeting, Russian and Iranian Criticize the U. S. — URL: http://www.nytimes.com/2007/08/17/world/asia/17kyrgyzstan.html?_r=2&ref=world&or ef=slogin&oref=slogin; Cohen A., Tkacik J. J. Sino-Russian military maneuvers: a threat to U. S. interests in Eurasia // Backgrounder. — Washington, 2005. — № 1883. — P. 3–10; Blomfield А. Putin praises strength of «Warsaw Pact 2». — URL: http://www.telegraph.co.uk/ news/main.jhtml?xml=/news/2007/08/17/wputin117.xml; Маркус Бенсманн. Право на деспотию. — URL: http://www.inosmi.ru/text/stories/06/05/02/3479/236107.html; Военные учения ШОС: Россия демонстрирует ось противодействия США. — URL: http://www.inosmi.ru/ print/236144.html; Даниэль Бресслер. Центральная Азия хочет противопоставить себя Западу. — URL: http://www.inopressa.ru/sueddeutsche/2007/08/17/11:23:55/zentralasien

99

В целом учения «Мирная миссия-2007» являлись хорошо подготовленной демонстрацией возможных военных действий с акцентом на командно-штабное планирование подобных широкомасштабных операций против сил терроризма с применением разнообразных тактик ведения боевых действий и привлечением большого количества единиц боевой техники и военнослужащих. Среди положительных моментов можно отметить отработку согласования действий разнородных и принадлежащих разным государствам подразделений, которая сама по себе является сложной задачей и требует регулярной наработки. Активную фазу учений можно использовать в качестве методического пособия по действиям подразделений различных воинских формирований при проведении типовой антитеррористической операции.

Впрочем, в реалиях 2007 г. возникало много вопросов касательно целесообразности учений таких масштабов, принимая во внимание тенденции развития терроризма в ЦАР. Современный террористический вызов условно можно разделить на два класса:

1)«неудавшиеся государства», которые могут не поддерживать терроризм, но невольно предоставляют поддержку организациям, занимающимся подобной деятельностью;

2)отдельные лица и организации, ведущие террористическую деятельность.

Методы противодействия двум этим классам в корне различаются. «Неудавшиеся государства» уязвимы перед лицом военной мощи государств. Террористические организации — конспиративные негосударственные объединения, для которых наилучшей защитой является как раз отсутствие государственности. Государства имеют четко очерченную территорию, население, правительственную инфраструктуру, которые могут быть объектом крупномасштабного применения военной силы со стороны других государств. Они, в отличие от террористических организаций, могут быть также объектом политики сдерживания.

Однако после ввода международного контингента войск в Афганистан и утраты своих позиций движением «Талибан» направление террористического развития Центральной Азии изменилось. Угроза эскалации конфликта из «неудавшегося» Афганистана практически исчерпала себя, была крайне низка вероятность возникновения традиционного военного столкновения с

100