Политика Шанхайской организации сотрудничества в регионе. Учебное пособие

глав государств «шанхайского процесса» в Душанбе было принято решение об избрании нового курса на трансформацию «Шанхайской пятерки» в региональную многопрофильную структуру сотрудничества. Основные составляющие нового курса закрепились в декларации по итогам встречи.

Во-первых, в документе затронуты вопросы традиционной безопасности. Принято решение организовывать ежегодные совещания министров обороны в целях повышения уровня доверия и стабильности в военной сфере региона. Также в декларации освещена проблематика противоракетной обороны и ядерной безопасности в Центральной Азии. Особо подчеркнута необходимость сохранения договора по ПРО 1972 г. и создания зоны, свободной от ядерного оружия на территории ЦАР1.

Во-вторых, Душанбинская декларация выдвинула инициативы в сфере новых угроз и вызовов. Среди них наиболее громко прозвучала тематика борьбы с международным терроризмом. Было принято решение о старте переговоров по созданию антитеррористической структуры «Шанхайской пятерки». В документе четко очерчена международная позиция «Шанхайской пятерки». В частности, декларировалось невмешательство во внутренние дела других государств, в том числе под предлогом «гуманитарной интервенции», «защиты прав человека» и «попыток любого государства или группы государств, исходя из собственных интересов, монополизировать принятие решений по глобальным и региональным проблемам».

Начало «шанхайского процесса» проходило на основе уважения национального интереса и решения территориальных проблем при широком использовании дипломатии и переговорного процесса в качестве главных инструментов преодоления разногласий. Такой подход заложил фундамент для позитивного разрешения территориальных споров между Китаем и четырьмя постсоветскими республиками, обеспечив международно-право- вые гарантии безопасности и неприкосновенности новой политической географии в Центральной Азии. Решение вопросов гра-

1 Душанбинская декларация глав государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Киргизской Республики, Российской Федерации и Республики Тад-

жикистан от 05.07.2000 г. — URL: http://russian.china.org.cn/archive2006/txt/2002-09/24/ content_2043163.htm

31

ниц, несомненно, повысило уровень доверия, способствовало формированию атмосферы уважения между всеми акторами региональной политики и соблюдению заключенных межгосударственных договоренностей со стороны международных организаций, в первую очередь ООН.

Более того, на подготовительном этапе ШОС на высшем уровне документально оформляются принципы центральноазиатского дипломатического процесса и расширение региональной политики безопасности, в которую гармонично вписывается антитеррористический вектор сотрудничества. Отчетливо наблюдается постепенный переход в понимании актуальных проблем регионального развития и безопасности: от рафинированной традиционной концепции государственной безопасности к широкому пониманию концепции безопасности, которая включает «новые» невоенные угрозы.

Однако можно отметить некоторые недоработки, которые появляются на стадии становления «шанхайского процесса» и присущи дальнейшему развитию ШОС. Избирательное решение пограничной проблемы в рамках шанхайской инициативы ставит участников в неравное положение. Создается ситуация, когда в формате одной институции образуются две системы отношений. Первая — между Китаем и остальными, она характеризуется высокой степенью доверия и безопасности в районе государственных границ. Как следствие, в такой системе происходит активное развитие торгово-экономического, инвестиционного и политического сотрудничества, легче реализуются совместные социальноэкономические и инфраструктурные проекты. Вторая ситуация складывается между Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном и Узбекистаном. Нерешенность территориальных проблем между странами периодически провоцирует эскалацию конфликтов, создавая напряжение вдоль государственных границ. В итоге атмосфера взаимного недоверия тормозит процессы интеграции внутри Центральной Азии, откладывает возможность переговоров по различным трансграничным проблемам, таким как рациональное водопользование, трудовая миграция и др.

Очевидно, что для более эффективного развития «шанхайского процесса» необходимо завершить внутренние территориальные споры между участниками Организации. В силу истори-

32

ческих событий главным посредником в переговорном процессе должна стать Россия. При успешном разрешении внутренних пограничных споров Организация сможет целенаправленно включить в повестку дня различные трансграничные проблемы региона, что позволит в среднесрочной перспективе изменить баланс внутри Организации и выровнять китаецентричный вектор развития.

2.2. Региональные детерминанты формирования «шанхайского процесса»

Безусловно, определяющую роль в развитии Шанхайской организации сотрудничества сыграла ситуация в Центральной Азии на излете XX века. Момент создания ШОС совпал с пиком масштабного кризиса, в котором пребывали страны Центральной Азии. Резкий спад в экономической, социальной и политической сферах негативно сказался на общем уровне безопасности региона. Условно региональные детерминанты, повлиявшие на становление Шанхайской организации сотрудничества, можно разделить на две группы: внутреннюю и внешнюю.

В основе внутренней группы — кризис государственного управления и власти на территории новых центральноазиатских республик, сопровождающийся системными сбоями в основных областях жизнедеятельности. В первую очередь начала давать сбой экономика. Новые политические элиты региона не смогли воспользоваться советским наследием для сохранения позитивной динамики социально-экономического развития. Появились проблемы в промышленном секторе, поскольку страны Центральной Азии не имели достаточного опыта управления крупными промышленными предприятиями, которые в советское время подчинялись напрямую центральным министерствам Союза.

Далее новые политические элиты региона не смогли согласовать между собой хрупкое равновесие в энергоирригационной системе региона, которая изначально планировалась на основе комплексного подхода в интересах всего региона в целом, а недостатки покрывались из общего бюджета СССР. И, наконец, новые власти оказались не в силах удержать на плаву аграрный сектор,

33

который еще в советское время начал терять рентабельность из-за деградации плодородия пастбищных и посевных полей. Более того, условия географической изолированности — слаборазвитая транспортная инфраструктура, отсутствие доступа к мировым рынкам и экономическим центрам — сильно ограничивали возможности оперативно решать экономические проблемы Центральной Азии.

Вслед за тяжелым экономическим кризисом начала деградировать социальная сфера региона, которая даже в советское время не отличалась высокими показателями. Согласно бюджетным исследованиям 1989 г., в Центральной Азии за чертой бедности существовало около 44 % населения Узбекистана, свыше 50 % в Таджикистане, свыше 30 % в Туркмении, Кыргызстане и Казахстане. В 2005 г. Программа развития ООН опубликовала подробный доклад о человеческом развитии в Центральной Азии, в котором были зафиксированы следующие цифры по бедности в ЦАР: Казахстан — 21 %, Кыргызстан — 70 %, Таджикистан — 74 %, Туркменистан — 44 %, Узбекистан — 47 %1.

Запускаются масштабные процессы перемещения населения региона на фоне резкого падения уровня жизни населения. В первую очередь начал набирать обороты процесс эмиграции «европейского» населения с территории центральноазиатских государств. Если в 1970 г. «европейцев» насчитывалось более 11 млн человек (около 1/3 населения), то на 2009–2010 гг. — 5,6 млн (9 % населения). Отток «европейского» населения из региона усугубил экономический и социальный кризис, поскольку большинство европейцев были высококвалифицированными специалистами в жизненно важных сферах государства: бюрократическом аппарате, образовании, здравоохранении и пр.

Параллельно с эмиграционными процессами активизировались миграционные движения в ЦАР, особенно процесс урбанизации, который приобрел стихийный, неуправляемый характер. Тяжелый кризис в сельском хозяйстве и перенаселенность сельских районов вынудили население мигрировать из деревни в го-

1 См.: Доклад ПРООН. Бедность, неравенство и уязвимость в странах Европы и Центральной Азии с переходной и развивающейся экономикой // Сайт Программы Развития ООН. — URL: http://www.eurasia.undp.org/content/dam/rbec/docs/Poverty%20Inequality%20 and%20Vulnerability%20(Russian).pdf

34

род. В Казахстане с 2010 г. доля казахского этноса в городском населении превысила 60 %. В Узбекистане этот показатель составил 51 %, в Туркменистане — 50 %. А также высокий уровень безработицы, вызванный продолжительным экономическим кризисом, раскрутил масштабы трудовой эмиграции коренного населения в соседние страны, преимущественно в РФ. Нет точных данных о масштабах трудовой эмиграции с территории ЦАР. Однако оценки, полученные на основе косвенных данных, указывают на численность в 5 млн человек. При этом важно отметить расширение географии трудовой эмиграции, которая уже не ограничивается только Россией и Казахстаном, осваиваются новые направления (страны Персидского залива и Турция)1.

По цепной реакции негативные тенденции в экономике перекинулись на сферы здравоохранения и образования: резко сократились расходы на социальную инфраструктуру, начались процессы распада государственной системы здравоохранения и образования. На примере Казахстана, страны, которая по основным экономическим показателям является лидером Центральной Азии, можно оценить масштабы секвестра государственных расходов на социальную сферу. Согласно статистическим данным, средний показатель бюджетных расходов на образование в Казахстане за период с 1991 по 2000 г. снизился почти вдвое по сравнению с аналогичным показателем за 1990 г. с 5,7 до 3,2 % от ВВП. В Казахстане с 1990 по 2000 г. произошло резкое сокращение числа постоянных дошкольных организаций (8 584 учреждения) — более чем в 8 раз. Сокращения сказались и на качестве дошкольного образования, где обязательную дошкольную программу получают лишь 40 % пятилетних детей. Статистика по общему среднему образованию Казахстана выглядит более оптимистично: с 1990 по 2007 г. количество дневных школ сократилось с 8 487 до 7 958 учреждений. Такой позитивный показатель удалось достичь благодаря выполнению оптимизации системы общего среднего образования 1996–1997 гг., во время которой большинство сельских школ было закрыто либо переведено на малокомплектные форматы с ухудшением качества образования. Сфера

1 Показатели человеческого развития в Центральной Азии // Бюллетень Население и общество. — 2006. — № 235–236. — URL: http://demoscope.ru/weekly/2006/0235/analit01. php

35

среднего профессионального образования также не избежала сокращений: из 415 учреждений в 1994 г. к 2000 г. осталось 282.

Кризис системы здравоохранения Казахстана происходил по схожему сценарию, что и в сфере образования. В период с 1991 по 2000 г. сократилось количество государственных медицинских учреждений, включая больницы скорой помощи и поликлиники (с 1 805 до 938 учреждений), обозначилась деградация матери- ально-технической базы, снизилось качество медицинских услуг, образовался дефицит квалифицированных кадров. Тяжелое положение в системе здравоохранения в первое десятилетие независимого развития подтвердилось негативной статистикой: увеличился показатель младенческой и материнской смертности, а также уменьшилась средняя продолжительность жизни более чем на

3 года (с 68,2 года в 1991 г. до 64,9 года в 1998 г.)1.

Среди внутренних факторов необходимо отметить рост национального самосознания, который стал инструментом сплочения внутриполитического пространства центральноазиатских государств и элементом легитимации новых политических элит. Обратной стороной этого процесса можно назвать общий рост проявлений ксенофобии и национальной нетерпимости и обострение риторики по поводу национально-территориального и государственно-национального размежевания.

Наиболее серьезные территориальные разногласия возникли между Узбекистаном и Киргизией, Узбекистаном и Таджикистаном, Киргизией и Таджикистаном. Например, по всему периметру узбекско-киргизской границы существует, по разным данным, от 70 до 100 спорных участков. Кроме того, на территории Киргизии имеется два узбекских анклава, Сох и Шахимардан, где проживают, по разным данным, от 40 до 50 тыс. человек. На территории Узбекистана — киргизский анклав, село Барак с населением 589 человек, относящееся к сельской управе Ак-Таш Кара-Суйского района Ошской области. Узбекская сторона предложила кыргызским коллегами заключить соглашение об обмене территориями, согласно которому анклав Сох присоединяется широкой полосой земли к «материковой» части Узбекистана, а Киргизии отходит южная часть Соха. Киргизская сторона отказалась, так как в этом

1 См.: Там же.

36

случае два района, Лейлекский и Баткенский, оказывались почти полностью отрезанными от остальной территории страны.

На границе Киргизии и Таджикистана в настоящее время насчитывается около 70 спорных участков. В основном они располагаются в Лейлекском районе Ошской области, Баткенской области (Киргизия) и Исфаринском районе Худжандской области и Джиргатальском районе (Таджикистан).

Еще более сложными и затяжными являются узбекско-тад- жикские территориальные противоречия. Расселение этнических групп таджиков и узбеков практически на 50 % не соответствует границам и географическому положению Узбекистана и Таджикистана. Это, соответственно, создает почву для многочисленных противоречий — как межэтнических, так и межгосударственных.

В итоге невозможность договориться по вопросам границы между странами региона привела к обострению конфликтности межгосударственных отношений в Центральной Азии с последовавшим минированием в спорных районах узбекско-таджикской, узбекско-киргизской и киргизско-таджикской границы1.

На территории пяти постсоветских республик параллельно с расширением нестабильности приобретает большое значение, прежде всего для региональной безопасности, группа внешних факторов, в центре которой обстановка в Афганистане во второй половине 90-х годов. Особую обеспокоенность центральноазиатских правительств начали вызывать успехи движения Талибан в Афганистане и связанное с ним продвижение на территорию Центральной Азии идеологии радикального ислама. Как отмечает профессор В. Н. Пластун, талибов и ваххабитов-экстремистов объединяет «беспощадный террор в отношении государственных структур и представителей государственной власти, политика которой не отвечает их собственным взглядам, а также в отношении приверженцев других религий и атеистов. Пощады заслуживают лишь те, кто безоговорочно примет исламскую веру определенного толка и присоединится к террористам в их деятельности»2.

1Целикин А. Взаимоотношения государств Центральной Азии. Конфликтный потенциал региона // Центральная Азия. Геополитика и экономика региона. — 2010. —

С. 99–121.

2Пластун В. Н. Ислам, исламизм, транснациональный терроризм. — М.: НГУ, 2006. — С. 32.

37

Вусловиях слабого гражданского самосознания и формирующейся моноэтничности в таких странах, как Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, исламская религия становится одной из наиболее конкурентных моделей формирования гражданской идентичности. И под давлением сложной социаль- но-экономической обстановки и затяжного кризиса государственного управления радикальные идеи исламского фундаментализма получают популярность среди людей в Центральной Азии. За короткий промежуток времени исламский фундаментализм становится активным участником в борьбе за политическое лидерство

вЦентральной Азии. В конце XX в. в ЦАР начинают распространяться идеи создания «исламского государства» как альтернативы действующим политическим режимам. Усилиями различных радикальных исламских организаций культивируется сепаратистское движение за создание независимого исламского государства с центром в Ферганской долине. В свою очередь, вступление радикальных исламских организаций в политическую гонку способствовало распространению в государствах Центральной Азии религиозного экстремизма и терроризма.

Втакой атмосфере географическая близость центральноазиатских государств к территориям активного продвижения ислама (Пакистан, Афганистан, Иран, Саудовская Аравия) способствовала эскалации проблем исламистского радикализма в регионе. Постепенно исламский фактор из вызова переходит в категорию угрозы для светских режимов в ЦАР. Уже в начале 90-х гг. можно было зафиксировать случаи, когда религиозный фактор становился элементом военных конфликтов в регионе. Например, в Гражданской войне в Таджикистане на первый план выдвинулась Исламская партия возрождения (будущая ОТО — Объединенная таджикская оппозиция), которая получала прямую материальную и политическую поддержку от арабских центров распространения фундаменталистского ислама.

Втечение последнего десятилетия XX в. наблюдалась активизация антиправительственной деятельности радикальных неконвенциональных исламистских групп в Центральной Азии. Среди них можно отметить следующие: Жамаат моджахеды Центральной Азии, Исламское движение Узбекистана, Хизбут — Тахрир, Исламское движение Восточного Туркестана, Исламский

38

джихад и др. На фоне социально-экономической неустойчивости и серьезной социальной напряженности такие организации только укрепили свои позиции, прибегая к террористическим методам борьбы. Например, в 1997 г. в городе Ош ваххабитами был взорван микроавтобус, погибло 7 человек; в 1999–2000 гг. произошел захват поселков Зардалы, Коргон, Палал-Ооз, Раут, Ходжаачкан, Жылуу-Суу, Щуткан Баткенской области — в общей сложности погибло 60 человек.

2.3. Международные детерминанты формирования «шанхайского процесса»

Другим важным аспектом активизации российско-китайской кооперации является резкая активизация внерегиональных акторов в регионе после распада СССР. Центральная Азия — это особенный регион в архитектуре мировой политики, который неразрывно связан с историей развития человеческой цивилизации, причем с его наиболее утилитарной и практической частью — мировой торговлей. Экономико-логистическую значимость Великого шелкового пути очень подробно описал английский географ Х. Дж. Маккиндер, когда формулировал детерминанты мирового лидерства в международных отношениях, где Центральная Азия являлась ключевым элементом в борьбе за мировое господство.

Динамика исторического процесса в конце ХХ века и последовавшая актуализация геополитики в международных отношениях не могли не сказаться на положении Центральной Азии в международных отношениях. Как реакция на высвобождение центральноазиатского пространства от советского экономического и политического тяготения начинают формироваться страновые подходы региональных и внерегиональных акторов мировой политики. В течение следующих десяти лет после распада СССР

происходит калибровка внешнеполитических векторов основных акторов региональной политики в Центральной Азии.

Параллельно с восстановлением естественных интересов РФ и КНР как стран, частично входящих в географические пределы Центральной Азии, и США на правах оставшейся в одиночестве

39

сверхдержавы, драматургия международных отношений последних лет ХХ века подтолкнула к более решительным действиям нетривиальных субъектов для центральноазиатской дипломатии, среди которых наибольший интерес проявили такие государства, как Турция, Иран и Саудовская Аравия.

США. Результатом холодной войны стали серьезные новации во внешней политике США, которые были зафиксированы в «Стратегии национальной обороны США» 1991 г.1 В первую очередь во внешнеполитическом планировании была выделена тема глобального лидерства США, которая понимается как абсолютное обеспечение национальных интересов США на глобальном и региональном уровнях. Более того, идеи сохранения единоличного первенства в мире получили аранжировку в категориях национального интереса США. В качестве вероятных стратегических конкурентов США за глобальное лидерство наиболее часто во внутриполитическом дискурсе США2 обсуждались «поднимающийся Китай» и «неоэкспансионитовая Россия» . В этом контексте формируется стратегический посыл центральноазиатского вектора внешней политики США.

Второй определяющий мотив внешней политики США в Центральной Азии был сформирован благодаря активизации экономической деятельности американских нефтяных компаний в Азербайджане, Казахстане и Туркменистане. Эти компании в середине 90-х гг. через свои лоббистские структуры обратили внимание администрации США на центральноазиатские дела с целью обеспечить себе политическое прикрытие в борьбе с российскими монополиями на каспийском и центральноазиатском рынках добычи и транспортировки углеводородного сырья. Уже в октябре 1996 г. Советник Государственного Секретаря США по СНГ Дж. Коллинс констатирует наличие жизненных интересов США в Центральной Азии и формулирует 6 направлений американской дипломатии в ЦАР (впоследствии они становятся шаблоном для действий США в ЦАР):

1National security strategy of United States, 1991 [Электронный ресурс] // National Security StrategyArchive. — URL: http://nssarchive.us/NSSR/1991.pdf

2Фененко А. Современные военно-политические концепции США [Электронный ресурс] // Сайт журнала Международные процессы. — URL: http://www.intertrends.ru/ nineteenth/007.htm

40