Политика Шанхайской организации сотрудничества в регионе. Учебное пособие

проблемами взаимодействия и бюджетом Организации. А также в компетенции СГП решения о проведении совещаний руководителей министерств и ведомств стран — членов ШОС для разработки конкретных задач развития взаимодействия в соответствующих областях в рамках повестки Организации.

Совет Министров иностранных дел является средним зве-

ном в процессе принятия решений Организации, который осуществляет финальную верстку повестки и проектов документов накануне ежегодных саммитов глав государств ШОС. Может выступать с заявлениями от имени ШОС по международным вопросам. Вносит на рассмотрение СГГ кандидатуру генерального секретаря ШОС и предложения по вопросам расширения Организации. Важной особенностью СМИД является механизм внеочередных заседаний, который позволяет СМИД оперативно и гибко реагировать на изменения международной или региональной обстановки, а также дополнительно сверять позиции по принципиальным решениями в жизни Организации. Особенно активно механизм внеочередных встреч использовался во время запуска основных институтов ШОС в 2003–2004 гг.

Совет национальных координаторов, несмотря на весьма техническое описание обязанностей в Хартии (координация и управление текущей деятельностью Организации), является функциональным аппаратом Шанхайской организации сотрудничества. Именно здесь происходит наиболее ожесточенная борьба идей и национальных подходов по всему спектру проблематики Организации. Заседания СНК проводятся по мере необходимости и созываются председателем Совета не реже трех раз в год, возможен внеочередной формат работы. В заседаниях СНК могут принимать участие дипломаты и эксперты, компетентные в выбранной повестке заседаний, что позволяет предметно, на высоком профессиональном уровне прорабатывать содержательную и правовую части повестки Шанхайской организации сотрудничества: подготовка проектов документов, предложение кандидатур на должность заместителя Исполнительного секретаря ШОС, представление предложений и запросов, направляемых в адрес ШОС другими международными организациями и государствами.

Секретариат является исключительно административным органом ШОС, который осуществляет организационно-техниче-

61

ское и информационное обеспечение мероприятий, проводимых в рамках Организации, готовит предложения по ежегодному бюджету Организации, а также обеспечивает учет и хранение документов, принимаемых в рамках ШОС. Секретариат не обладает механизмами и процедурами, способными оказывать влияние на процесс принятия решений, осуществляет деятельность по согласованию с СНК. Руководитель Секретариата — Исполнительный секретарь ШОС — может участвовать в заседаниях СНК, но без права голоса.

Региональная антитеррористическая структура ШОС яв-

ляется специальным Органом ШОС, который координирует компетентные органы стран — членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Деятельность Структуры выделена из общего процесса принятия решений ШОС в отдельное направление и регулируется отдельным документом.

Дизайн структуры Шанхайской организации позволяет сделать несколько наблюдений.

Во-первых, в начале нового тысячелетия в регионе продолжала сохраняться сложная обстановка в области безопасности: талибское движение в Афганистане и угроза экспорта исламского экстремизма, внутренняя слабость политических режимов новых центральноазиатских республик, обстановка в российской Чечне и китайском Синцзян-Уйгурском автономном округе — не могли не сказаться на процессе институционализации ШОС. В таких условиях, несмотря на широкий спектр заявленных направлений развития регионального сотрудничества, ШОС не могла не продолжить углубление сотрудничества в сфере борьбы с террористической угрозой и выделила антитеррористический вектор в отдельное направление со своей институцией. Акцент на векторе безопасности в деятельности ШОС стал логическим продолжением проводимой ранее политики безопасности в фарватере «Шанхайской пятерки», где уже с 1999 г. была поддержана инициатива российской стороны — проводить встречи руководителей правоохранительных ведомств, министров обороны и иностранных дел.

Во-вторых, выстроенная система принятия решений ШОС обладает рядом дисбалансов, которые сковывают развитие проектов. В частности, определяющее значение для развития диало-

62

га в Организации имеет Совет национальных координаторов, который непосредственно формирует повестку для вышестоящих органов ШОС. Национальные координаторы, назначаемые национальными Министерствами иностранных дел стран-членов, обладают весьма скромными полномочиями и пространством для дипломатических маневров при проведении заседаний Совета национальных координаторов, что вынуждает избегать сложных дискуссионных вопросов. По этой причине многие не менее важные вопросы для регионального развития, например, терроризм, не получают дальнейшего продвижения на уровни министров иностранных дел и глав государств. Также необходимо отметить крайне низкое положение бюрократии Шанхайской организации сотрудничества в иерархии Организации, чей функционал охватывает исключительно утилитарные вопросы обеспечения деятельности Объединения. Отсутствие у Секретариата ШОС полноправных механизмов участия в формировании повестки ШОС препятствует развитию Организации как самостоятельного игрока на региональном рынке безопасности.

Контрольные вопросы

1.Дайте характеристику основным органам Шанхайской организации сотрудничества.

2.Опишите процесс принятия решения в ШОС.

3.Дайте характеристику первому документу «шанхайского процесса». Какие приоритеты можно выделить?

4.Какие принципы и концептуальные идеи межгосударственного сотрудничества отмечены в Хартии ШОС?

5.Какие акценты расставлены в повестке безопасности Организации?

6.В чем выражаются экономические аспекты сотрудничества между странами – членами ШОС?

Темы рефератов

1.SWOT-анализ управленческой структуры ШОС.

2.Ивент-анализ деятельности СНК в 2010, 2015 и 2016 гг.

3.Перспективные страны – кандидаты в ШОС.

63

Задания для самостоятельной работы

1.Выразите свою позицию по поводу следующего тезиса: «регион – это геополитическая конструкция великих государств для контроля своего жизненного пространства».

2.Опишите американский подход в определении границ Центральной Азии.

3.Проанализируйте структуру уставного документа Шанхайской организации сотрудничества.

4.Проанализируйте международную обстановку в год подписания Декларации о создании ШОС.

Рекомендуемая литература

Основная:

Закаурцева, Т. А. Международные организации и урегулирование конфликтов : учеб. пособие / Т. А. Закаурцева, Т. В. Каширина. — М. : Дашков и К, 2017. — С. 53–71.

Дополнительная:

1.Болятко, А. В. Вопросы дальнейшего развития ШОС в области безопасности / А. В. Болятко // Шанхайская организация сотрудничества: взаимодействие во имя развития. — 2007. — № 3. — С. 59–68.

2.Клименко, А. Ф. О некоторых организационных мерах в военной области по подготовке ШОС к нейтрализации вызовов и угроз / А. Ф. Клименко // Россия и Китай в Шанхайской организации сотрудничества. — М., 2006. — С. 185–210.

3.Клименко, А. Ф. Стратегическое партнерство между Россией и Китаем в Центральной Азии и некоторые пути совершенствования региональной системы безопасности / А. Ф. Клименко // Проблемы Дальнего Востока. — 2005. — № 2. — С. 6–22.

4.Лукин, А. В. Шанхайская организация сотрудничества: проблемы и перспективы / А. В. Лукин // Международная жизнь. — 2004. — № 3. — С. 113–126.

5.Теоретико-прикладные аспекты регионального измерения международных отношении : учебник / Т. А. Алексеева, С. А. Афонцев, В. Г. Барановский и др. ; отв. ред. А. В. Торкунов. — М. : МГИМО (У) МИД России, 2004. — 668 с.

64

Глава 4. ТЕОРЕТИКО-КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПОДХОД ШОС К АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

4.1. Особенности терроризма в Центральной Азии

В контексте этого вопроса необходимо более подробно рассмотреть национальные особенности деятельности террористических, сепаратистскихиэкстремистскихорганизацийвЦентральнойАзии.

Казахстан входит в сферу деятельности международных террористических организаций преимущественно исламского толка. При этом территория Казахстана рассматривается ими не в качестве зоны для проведения возможных терактов, а больше как база для осуществления конспиративно-информационной работы по вербовке кадров и подготовке подрывных действий в отношении соседних с республикой государств.

Наибольшую активность в Казахстане проявляет радикальная организация исламского направления «Хизбут-Тахрир». Эта организация в основном действует в южных регионах, где преимущественно проживают представители коренного населения и высок уровень распространения ислама. По оценкам Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, «ХизбутТахрир» активно пытается расширить свою социальную базу: если прежде в ряды привлекались в основном лица с низким достатком,товпоследнеевремяосуществляютсяпопыткивнедрить и завербовать людей практически во всех сферах общества, в том числе во властных структурах.

Помимо указанных организаций на территории Казахстана, отмечалась деятельность «Жамаат моджахеды Центральной Азии» (структурновходящейвсостав«Аль-Каиды»),Исламскогодвижения Узбекистана(ИДУ),представителейуйгурскихсепаратистскихорганизаций, а также Курдской рабочей партии, которая ведет борьбу на территории Турции и отнесена к террористическим организациям1.

1 РАТС ШОС. О террористической организации «Исламское движение Восточного Туркестана». — URL: http://www.ecrats.com/ru/terrorist_organizations/1685

65

В Киргизии наблюдается высокая активность радикальных неконвенциональных исламских организаций. Эмиссары «Хиз- бут-Тахрир» занимаются вербовкой сторонников среди этнических узбеков, которые компактно проживают в южных регионах страны. При этом экстремистам удается играть как на религиозных, так и на националистических чувствах людей на приграничных с Узбекистаном территориях. Кроме «Хизбут-Тахрир», по данным Службы национальной безопасности Киргизии, на территории республики действуют сторонники таких организаций, как «Исламское движение Узбекистана», «Исламское движение Восточного Туркестана», «Исламская партия Туркестана». На юге республики действуют различные ваххабитские проповедники из Саудовской Аравии, Турции и других мусульманских государств, которые пропагандируют необходимость создания в Центральной Азии исламского государства1. Деятельность исламистских группировок обеспечивается хорошим финансированием.

Вчастности, из 2 тыс. мечетей, действующих только на юге Киргизии, большая часть построена за счет зарубежных спонсоров.

Вцелом на юге Киргизии среди уйгуров и узбеков сильны фундаменталистские мусульманские настроения. Киргизские районы Ферганской долины имеют сниженную государственную управляемость и концентрируют основную долю социальной базы различных экстремистских настроений.

Таджикистан не стал исключением — заметную активность

проявляют члены организации «Хизбут-Тахрир». Некоторые активисты этой организации воевали на стороне движения «Талибан» в Афганистане. Таджикские спецслужбы не исключают их связи с ИДУ. Более того, Таджикистан пережил кровопролитную гражданскую войну, в которой на первый план выдвинулась Исламская партия возрождения, ставшая позже Объединенной таджикской оппозицией, ОТО. Во время этого конфликта было замечено вмешательство афганских моджахедов, за которыми стояли арабские исламистские группировки и организации радикального характера. Именно арабские центры распространения фундаменталистского экстремизма оказывали идеологическую

1 Центр антитеррористических программ. Доклад «Специфика проявлений терроризма и экстремизма в Центральной Азии: основные тенденции и итоги 2005–2006 гг.». — URL: http://studies.agentura.ru/centres/cap/itogi2005-2006/

66

поддержку и финансовую помощь вооруженным формированиям ОТО. А также Таджикистан стал главной зоной тылового обеспечения террористов во время Банкетских событий 1999–2000 гг.

Узбекистан выделяется сильнее всех на пространстве ШОС по степени активности террористических организаций. Наиболее активны в проведении терактов «Исламское движение Узбекистана» и «Исламский джихад». «Исламский джихад» — известная неконвенциональная суннитская террористическая группировка, распространенная в Египте и на Западном берегу реки Иордан, а также в секторе Газа, которую породило движение «Мусульманское братство». Эта организация, которая ранее была в Узбекистане неизвестна, заявила, что ее акции обусловлены поддержкой Узбекистаном войны Соединенных Штатов в Афганистане, а также светской природой его правящего режима. В целом на рубеже веков в Узбекистане активизируются неконвенциональные исламские организации, которые провозгласили своей целью свержение действующего светского режима и строительство «исламского государства».

В мае 2005 г. андижанский инцидент напомнил уже в новом тысячелетии об угрозе национальной безопасности Узбекистана со стороны неконвенциональных исламистских организаций. Несмотря на различные позиции в экспертном сообществе, многие сходятся в том, что это была попытка вооруженного исламистского мятежа с возможностью распространить нестабильность на территорию Ферганской долины. Выражаясь современным языком, Андижан мог стать началом «центральноазиатской весны» для бывших советских среднеазиатских республик.

Помимо этого, события в Андижане стали мощным поводом для критики руководства Узбекистана со стороны западного международного сообщества по линии нарушения основных прав и свобод человека. Американский конгресс рассматривал даже целесообразность привлечения Каримова к суду международного трибунала за «неадекватную» реакцию властей на события в стране. Это вызвало обострение отношений между Ташкентом и Западом. Узбекским ответом стала денонсация соглашения о дислокации американской базы ВВС в Ханабаде.

Уйгурская проблема заслуживает отдельного внимания, так как деятельность уйгурских сепаратистских организаций может

67

стать источником дестабилизации обстановки в регионе и возникновения вооруженного конфликта с вовлечением в него Китая. По официальной статистике, численность населения Синц- зян-Уйгурского автономного района КНР (СУАР) превышает 15 млн человек, из них относящихся к тюркоязычным народам, исповедующим ислам, — около 9 млн (60 %), в том числе уйгуров — более 7 млн, казахов — 900 тыс., киргизов — 130 тыс.

Одной из самых влиятельных организаций, которая объединяет уйгурских сепаратистов, является Исламское движение Восточного Туркестана. В структуру организации входят органы управления, разведки, контрразведки, пропаганды и материаль- но-технического обеспечения. Организация располагает мобильными бандформированиями, прошедшими в свое время подготовку в лагерях исламистов в Афганистане, Таджикистане, Пакистане и Чечне. Лидеры ИДВТ делают ставку на многочисленные диаспоры уйгуров в Казахстане (217 тыс. человек), в Киргизии (около 50 тыс.), в Узбекистане (40 тыс.), а также в некоторых других местах региона. Они оказывают финансовую поддержку китайским уйгурским сепаратистам и создают там самостоятельные организации, например, «Уйгарозатшикташлахты», которые имеют тесные связи с ИДВТ. Поэтому «уйгурский фактор» стал серьезным основанием для активного участия КНР в инициативах по обеспечению региональной безопасности1.

Несмотря на национальные особенности деятельности неконвенциональных исламских организаций, можно выделить общие факторы, которые способствуют сохранению угрозы терроризма в государствах Центральной Азии:

1. После развала советского проекта начался процесс включения Центральной Азии во внешнеполитические орбиты глобальных и региональных акторов, что способствовало стремительному становлению нового межгосударственного соперничества в центральноазиатской подсистеме международных отношений. Национальные мотивации получили сложные основания с акцентом на геополитику, принципами которых стало соперничество за ресурсный потенциал региона и его логистическо-инфра- структурные возможности. В целях обеспечения своих нацио-

1 См.: Васильев Л. Е. Особенности современного терроризма и борьбы с ним на пространстве ШОС // Перспективы развития ШОС. — 2016. — С. 238–258.

68

нальных интересов страны и общества Центральной Азии стали рассматриваться в качестве объектов моделирования в различных форматах: либерально-демократические проекты общественного устройства, исторические и этноцентристские конструкции воссоединения, культурно-религиозные мотивы единства.

2.Связь местных террористических организаций с крупными международными, такими как «Аль-Каида», «Братья-мусуль- мане», «Хамас», «Исламское государство», которые осуществляют финансовую поддержку их деятельности, а также помощь в вербовке и подготовке боевиков. Активный интерес и финансовое содействие исламских движений со стороны религиозных институтов стран — лидеров исламского мира.

3.Нестабильность в Афганистане и Пакистане, где продолжают существовать основные опорные базы и лагеря подготовки международных террористов.

4.Наличие существенных этнотерриториальных конфронтаций в межгосударственных отношениях и затягивание решения этих проблем. В частности, наибольший очаг нестабильности расположен на территории Ферганской долины, где пересекаются неделимитированные границы Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана и остро стоит проблема анклавных территорий.

5.Слабость светских режимов центральноазиатских стран и их неспособность полностью контролировать свою территорию привели к образованию на части ЦАР «серых зон» — территорий, на которых не работает конституционный правопорядок, что дает необходимую свободу действий различным неконвенциональным исламским организациям, организованной преступности и пр.

6.Столкновение идей государственного строительства на основе национальной и религиозной идентичностей, что привело к закупорке социальных лифтов и гонениям на религиозную оппозицию в странах Центральной Азии.

Таким образом, угрозы региональной безопасности и стабильности со стороны терроризма вызваны как внутренними, так

ивнешними причинами. Осложняющим фактором является то, что терроризм в ЦАР носит сетевой трансграничный характер, который охватывает территории практически всех центральноазиатских государств и активно участвует в международном тер-

69

рористическом подполье. Главной целью терроризма в ЦАР является формирование единого исламского Халифата через дестабилизацию общей ситуации в регионе, распространение идей исламского государства и внедрение шариатских форм правления. Помимо этого, терроризм, с которым сталкиваются страны региона, демонстрирует новый тип организации, где в основе лежит сетевая структура с множеством субъектов, находящихся в «горизонтальном» подчинении. Такой тип организации террористической среды позволяет им эффективно действовать на территории Центральной Азии и обходить традиционные военные механизмы противодействия. С учетом этих региональных особенностей терроризма особую роль приобретает совместная антитеррористическая инициатива в рамках Шанхайской организации сотрудничества по широкому кругу проблем, которые затрагивают не только социально-политическую, военно-тактическую и организационную сферы, но и юридическую.

4.2. Становление антитеррористического направления ШОС

Сложная внешнеполитическая обстановка в регионе конца ХХ — начала XXI века — талибское движение в Афганистане и угроза экспорта исламского экстремизма, внутренняя слабость политических режимов новых центральноазиатских республик, обстановка в российской Чечне и китайском Синцзян (Уйгурском автономном районе) — сказались на характере развития политики безопасности ШОС. На втором этапе развития концепции безопасности ШОС (2001–2005 гг.) закономерной стала концентрация усилий на теоретико-концептуальное, правовое оформление и институционализацию в сфере антитеррористической борьбы. Впоследствии деятельность Организации в области борьбы с терроризмом стала важным элементом, который качественно определил специфику политики безопасности ШОС.

Как уже отмечалось, практическое воплощение идея более тесного взаимодействия в борьбе с международным терроризмом получила на четвертом саммите пяти стран в Бишкеке в 1999 г. Было поддержано предложение российской стороны по наращи-

70