Оценка эффективности деятельности органов власти и служащих. Учебное пособие

анализа всех представленных документов, включая результаты деятельности, пояснительные записки, результаты квалификационных экзаменов и т.п. (анализ проводится членами аттестационной комиссии);

годового отчета (годовых отчетов) о профессиональной служебной деятельности служащего.

В настоящее время оценка эффективности работы государственных и муниципальных служащих почти полностью основывается на формальных показателях и проводится в большинстве случаев в форме аттестации. Такая система оценки эффективности воспринимается служащими как простая формальность, она практически не влияет на оплату их труда. Вследствие этого появляется необходимость разработки специализированной методики, направленной на оценку результатов труда государственных и муниципальных служащих.

Успешное внедрение системы сбалансированных показателей значительно осложняется, если служащие в целом не готовы к изменениям, а профессиональная компетентность отдельных сотрудников не позволяет достигать поставленных целей и контролировать сроки выполнения.

К числу факторов, от которых зависит качество работы органов государственного управления и органов местного самоуправления, относятся:

1) качество правовых актов, разрабатываемых служащими и принимаемые органами управления;

2) система планирования и принятия управленческих решений;

3) механизм ответственности и профессионализм служащих;

4) открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики;

5) использование современных методов менеджмента, информационных технологий на основе собственного и зарубежного опыта;

6) система управления изменениями, реформами, инновациями программами и проектами1.

Система показателей эффективности работы администрации строится на основе сформированной многоуровневой системы целей и вместе с этой системой целей закладывается в автоматизированную систему планирования. В общих чертах процедура оценки эффективности деятельности администрации и служащих может быть описана следующим образом. В начале каждого периода (года, квартала, месяца) для администрации, ее структурных подразделений и сотрудников устанавливаются четкие задачи (цели) и количественные показатели, отражающие их выполнение; по окончании планового периода оценива-

1 Воронина Л. И. Методики оценки эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих. URL: https://vuzlit.ru/125290.

41

ется степень достижения плановых показателей, формируются интегральные оценки, отражающие эффективность деятельности каждого сотрудника, подразделения, а также местной администрации в целом.

Формирование системы оценки эффективности деятельности администрации и ее сотрудников предполагает: формирование системы целей администрации; формирование системы показателей оценки эффективности служащих.

Как правило, выделяют следующие группы методов проведения оценки муниципальных служащих:

Во-первых, качественные методы — это методы описательного характера, определяющие качества служащего без их количественного выражения:

метод оценки результатов деятельности. Экспертами могут быть руководители, но оценивать они будут не наиболее значимые аспекты деятельности сотрудника, а всю его работу за определенный период времени. Как правило, при подготовке отзыва в письменной форме, который является составной частью документации в ходе аттестации, руководитель использует этот метод;

метод групповой дискуссии. Этот метод наиболее часто используется в отечественной практике. Это беседа группы руководителей или экспертов с работниками относительно их деятельности. Метод групповой дискуссии позволяет по определенным критериям выбрать наиболее активных, самостоятельных, перспективных сотрудников. Достаточно часто используется при проведении заседания аттестационной комиссии в органах власти;

метод «глубинного интервью». Это интервью руководителя с сотрудником. В контексте оперативной оценки результатов деятельности муниципальных служащих используется для постановки и согласования задач и индикаторов с целью оценки промежуточных результатов и модификации задач, а также для оценки конечного результата деятельности;

групповые фокусированные интервью. Проводятся руководителем с группой сотрудников и используются для оценки деятельности группы по достижении результатов. Также используются для выяснения качества предоставляемых услуг и возможностей по их улучшению, если услуги направлены на внешнего пользователя либо предоставляются гражданам;

прямое наблюдение. Суть метода в том, что руководитель проводит прямое наблюдение за деятельностью сотрудников. Наиболее распространенный метод в органах власти и других организациях;

мини-опросы. Этот метод может использоваться руководителями среднего и высокого уровня в крупных департаментах, особенно с применением та-

42

кого инструментария, как анкета. Результаты опроса, как правило, обрабатывает служба по управлению персоналом (или отдел кадров);

деловая игра. Этот метод успешно применяется в отечественной практике для выявления потенциала руководителя (лидерских качеств) при решении вопроса о назначении на руководящую должность и/или разработке кадрового резерва на замещение руководящих должностей;

экзамен. Этот метод предполагает выявление уровня профессиональных знаний и умений, предусматривает предварительную подготовку оцениваемого по определенному кругу проблем и оценку этого уровня экзаменационной комиссией1.

Оценка результативности деятельности государственных и муниципальных служащих с помощью качественных методов предусматривает также различные формы фиксации результатов. К ним могут относиться следующие виды:

матричная форма. Эта одна из самых простых и распространенных описательных форм. Ее суть заключается в сравнении фактических качеств работников с набором качеств, требуемых в соответствии с занимаемой должностью;

система эталона. Эта форма позволяет сравнивать фактические данные не с положенными по должности навыками и поведением, а с характеристиками наиболее успешных работников данного направления;

система произвольных характеристик. Эта форма предусматривает достаточно свободную (устную или письменную) форму оценки сотрудников. Руководитель или группа руководителей (экспертов) описывают выдающиеся успехи и недостатки в работе подчиненных за определенный период их деятельности.

Во-вторых, количественные методы оценки, с помощью которых можно определить уровень деловых качеств служащего с достаточной степенью объективности;

система квалификации по порядку, или метод рангового порядка. При использовании этого метода группа руководителей, исходя из определенных критериев оценки, располагает оцениваемых служащих по порядку — от самого лучшего до самого худшего. Итоговая оценка определяется суммой порядковых номеров, полученных работником за выполнение поставленных задач;

метод заданной балльной оценки заключается в присвоении заранее установленных баллов за каждое достижение работника с последующим определением его общего делового уровня в виде набранных очков;

метод свободной балльной оценки состоит в присвоении руководителем или экспертом определенного количества баллов в соответствии с каче-

1 Воронина Л. И. Указ. соч.

43

ствами работника. Общая оценка складывается как сумма баллов или как средний балл;

система графического профиля заключается в изображении каждого из деловых качеств сотрудника (в баллах) в виде точек на графике.

В-третьих, комбинированные методы, в основу которых положены как описательный принцип, так и количественные характеристики:

тестирование (профессиональное). Это оценка работников по степени решения ими заранее подготовленных производственных задач (тестов) и личностных качеств (в том числе определение уровня развития управленческих способностей и мотивации деятельности);

метод суммируемых оценок. Заключается в определении экспертами частоты проявления («постоянно», «часто», «иногда», «редко», «никогда») у работников тех или иных качеств и присвоении определенных балльных оценок за тот или иной уровень частоты;

метод фотографии рабочего дня. Позволяет определить рациональность планирования и распределения рабочего времени служащими в течение рабочего дня;

метод ранжирования служащих по ограниченному набору факторов

оценки и распределение их в соответствии с этими факторами по четырем уровням (слабый, удовлетворительный, хороший, отличный)1;

метод шкалирования (графического шкалирования рейтингов). Предполагает балльное определение значений показателей, причем эти баллы характеризуют степень выраженности показателя;

метод попарного сравнивания позволяет выявить наивысшие рейтинги

уразличных сотрудников по тому или иному показателю оценки через последовательное сравнение сотрудников друг с другом. Реализация данного метода состоит в заполнении таблиц;

метод анкет (альтернативных характеристик). Оценщику предлагается

перечень высказываний об образе сотрудника. Оценщик отмечает соответствие или несоответствие конкретного высказывания этому образу2.

В любом случае выбранный способ или метод оценки должен обеспечивать возможно большую объективность измерения конкретных значений показателя. Очень важно соблюдать в методике оценки следующие условия: необходимость подробного описания количественной и качественной интерпретации возможных состояний показателя.

Премирование служащих по итогам работы за квартал за выполнение показателей, характеризующих социально-экономическое развитие, производится

1Хрусталев Н. В. Указ. соч.

2Воронина Л. И. Указ. соч.

44

за достижение ключевых показателей эффективности, которые устанавливаются для каждого служащего на квартал текущего года.

Ключевые показатели эффективности — это измеряемые показатели достижения установленного результата трудовой деятельности служащего, качественные и количественные показатели исполнения, достижения плановых показателей цели или ожидаемого результата. Качественные и количественные показатели эффективности служащего — это преобразованные для конкретной должности стратегические и тактические цели, которые должны соответствовать целям стратегии социально-экономического развития конкретной территории.

Для каждого служащего его непосредственным руководителем (у которого служащий находится в прямом подчинении в соответствии с организационной схемой управления) определяются ключевые показатели эффективности. Для каждого ключевого показателя эффективности определяется удельный вес с учетом значимости показателя.

Рабочие группы по сопровождению ключевых показателей эффективности осуществляют следующие функции:

1)проверяют правильность оформления (заполнения) карт показателей;

2)разрабатывают проект правового акта по утверждению показателей и вносят в него изменения (при необходимости);

3)проверяют выполнение показателей по итогам работы за квартал;

4)производят расчеты премии муниципальных служащих по итогам работы за квартал;

5)разрабатывают проект правового акта об установлении муниципальным служащим размера премии по итогам работы за квартал;

6)организуют хранение карт ключевых показателей эффективности. Таким образом, оценка эффективности труда государственных и муници-

пальных служащих является многогранным понятием, которое может быть измерено только сложной системой показателей и критериев. Кроме того, труд государственных и муниципальных служащих является видом управленческой деятельности, который характеризуется особыми объектом, субъектом, предметом, продуктом труда, а также структурой труда исходя из миссии и целей государственной и муниципальной службы РФ. И, наконец, многообразие функций государственных и муниципальных служащих усложняется преобладанием в органах исполнительной власти деятельности, направленной на решение текущих, срочных задач, эффективность решения которых не оценивается.

Поэтому несмотря на обилие методов оценки профессионализма государственных и муниципальных служащих результаты оценки не всегда бывают объективными. В этой связи необходимо применение новых критериев и методов оценки, используемых как в органах государственного и муниципального управления зарубежных стран, так и в некоторых отечественных и зарубежных коммерческих структурах.

45

6. Проблемы оценки эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления

Проблем с оценкой эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг не возникает, когда существует прямой измеритель услуги, например:

1)размер жилой площади;

2)счетчик расхода электроэнергии, газа, воды;

3)повременная оплата использования телефона и т.п.

Однако часто прямого измерителя государственной и муниципальной услуги нет, и тогда при оценке эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления приходится прибегать к косвенным показателям, например:

количество человек, пользующихся муниципальной услугой;

количество установок (радиоточек, телефонов);

факт входа (в муниципальный транспорт, музей);

количество квадратных метров жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчика, вывоз мусора, лифт) и т.п.1

В настоящее время существуют определенные трудности при оценке эффективности государственного и муниципального управления. Как правило,

они вызваны следующими причинами:

1) отсутствие четких критериев оценки эффективности деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления;

2) отсутствие универсальной единицы измерения эффективности государственного и муниципального управления;

3) плохо организованное планирование деятельности органов государственного и муниципального управления;

4) преобладание деятельности, направленной на решение текущих, срочных задач;

5) отсутствие четкого разделения полномочий и ответственности, недостаточная координация деятельности различных подразделений, сложность организационной структуры органов государственного и муниципального управления и т.д.

1 Наумов С. Ю., Сергушко С. В., Подсумкова А. А. Теория государственного и муниципального управления. М. :

Форум, 2011.

46

Тем не менее уже сегодня существуют некоторые критерии социальной и экономической эффективности, с помощью которой можно выстроить систему оценки результативности отдельных видов деятельности не только муниципальных органов, но и всех общественных организаций, действующих на мест-

ном уровне. В частности, применение методики управления, ориентированной на результат, помогает определить и повысить эффективность деятельности органов государственного и муниципального управления по предоставлению услуг населению, исполнению целевых программ, повышению эффективности государственных и муниципальных расходов.

Оценка эффективности и результативности оказания государственных и муниципальных услуг важна еще и потому, что при ограниченности финансовых средств, вызванной в том числе и мировым экономическим кризисом, органы государственного управления и органы местного самоуправления вынуждены выбирать какие услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результативность государственных и муниципальных услуг определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

Внастоящее время наиболее часты обращения в органы государственного

имуниципального управления по вопросам жилищно-коммунального хозяйства

иблагоустройства территории. Особенности организации благоустройства территории муниципального образования во многом определяют способ оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и, как прави-

ло, заключаются в следующем:

1) производимая продукция зачастую не имеет вещественной формы и носит характер услуг (что затрудняет оценку эффективности из-за отсутствия универсального показателя);

2) производство и потребление услуг по благоустройству либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство определяет оперативный характер работы в этой сфере и оперативный характер оценки эффективности;

3) отрасли благоустройства не могут заменять друг друга, что определяет особые требования к отлаженной работе всей сферы и комплексной оценке эффективности;

47

4)услуги предприятий по благоустройству потребляются по месту жительства, что вызывает заметное противоречие между территориальным и отраслевым принципом деятельности государственных и муниципальных предприятий в сфере благоустройства и затрудняет оценку эффективности;

5)существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер территории, тем сложнее и разветвленной становится структура по организации благоустройства и тем сложнее система показателей оценки эффективности;

6)ведомственная разобщенность предприятий по организации благоустройства, что приводит к несогласованности при выборе критериев оценки эффективности;

7)характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие как рентабельность, выработка, фондоотдача, зачастую оказываются непригодными для объектов по организации благоустройства. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий по благоустройству;

8)постоянная потребность жителей в организации предоставления услуг по благоустройству. При организации данных видов услуг необходимо учитывать, что жители пользуются услугами в сфере благоустройства по мере возникновения потребностей, в то время как услуги предоставляются периодически, что на практике приводит к несовпадению во времени предоставления услуг и возникновения потребности в ней. Например, в период праздников мусорные баки заполняются быстрее, а вывозятся с той же периодичностью, что вызывает недовольство жителей и приводит к негативной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, на оценку современного состояния сферы благоустройства территории влияют следующие обстоятельства.

Во-первых, количество работников, занятых в системе благоустройства города, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы.

Во-вторых, кардинально меняется структура управления благоустройством территории, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает

48

систему благоустройства территории муниципального образования в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру.

В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов благоустройства территории, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики1.

В-четвертых, сложившаяся система организации предоставления государственных и муниципальных услуг в данной сфере зачастую не соответствуют реальным потребностям граждан.

Многое в работе по организации и оценки благоустройства территории муниципального образования зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящее время организационная структура по управлению муниципальным хозяйством достаточно сложна и часто не выполняет возложенных на нее задач.

Основными характеристиками сложившейся системы благоустройства территории являются:

а) создание служб единого заказчика, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора;

б) формирование отраслевых подразделений, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, занимающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг (горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т.п.);

в) привлечение к работам по благоустройству территории муниципального образования жителей и органов территориального общественного самоуправления;

г) привлечение частных предприятий к выполнению работ по благоустройству территории муниципального образования;

д) разработка государственной и муниципальной политики в сфере благоустройства территории муниципального образования;

е) оказание целевой поддержки населения, в том числе путем предоставления жилищных субсидий.

Сегодня много говорится о необходимости активизации адресной политики на муниципальном уровне, усилении контроля над расходованием направляемых в сферу благоустройства бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения преобразований исключительно за муниципалитетами.

1 Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова. С. 136.

49

Эффективность государственного и муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем, она определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов (природных, человеческих, социальных, экономических, экологических и т.п.), оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность организации и предоставления каждой государственной и муниципальной услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его достижение (т.е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления производить выбор приоритетов и формировать государственную и муниципальную политику.

Процесс организации предоставления государственных и муниципальных услуг, выбор наиболее объективных показателей оценки эффективности услуг, сочетание частного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах государственной и муниципальной деятельности, организация взаимодействия государственного, муниципального и частного секторов экономики при оказании публичных услуг является одним их ключевых моментов искусства государственного и муниципального управления.

50