Оценка эффективности деятельности органов власти и служащих. Учебное пособие

Количественные показатели эффективности муниципального управления установлены Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и муниципальными социальными стандартами.

Кним относятся:

1)отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района);

2)доля населения, охваченного профилактическими осмотрами;

3)число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет: на дому — всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта; в первые сутки в стационаре — всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта. Число случаев смерти детей до 18 лет: на дому; в первые сутки в стационаре;

4)доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения;

5)доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет;

6)доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг;

7)удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене;

8)число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 чел. населения;

9)доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;

10)доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт;

31

11)доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше трех лет);

12)доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района);

13)год утверждения или внесения последних изменений:

в генеральный план городского округа (схему территориального планирования муниципального района);

в правила землепользования и застройки городского округа (муниципального района);

в комплексную программу развития коммунальной инфраструктуры; 14) общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одно-

го жителя, — всего, в том числе введенная в действие за год. Число жилых квартир в расчете на 1 000 чел. населения — всего, в том числе введенных в

действие за год;

15)площадь земельных участков, предоставленных для строительства, — всего, в том числе земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства;

16)средняя продолжительность периода со дня принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до получения разрешения на строительство;

17)объем жилищного строительства, предусмотренный в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий:

общая площадь жилых помещений;

число жилых квартир;

18)площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства — в течение трех лет; иных объектов капитального строительства — в течение пяти лет;

19)доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района);

32

20) доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами,

втом числе:

непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

управление муниципальным или государственным учреждением, предприятием;

управление управляющей организацией другой организационноправовой формы;

управление хозяйственным обществом с долей участия в уставном ка-

питале субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) не более 25 %;

21)доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 % от общего числа организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района);

22)доля организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и (или) оказание услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 %, от общего числа организаций, осуществляющих данные виды деятельности на территории городского округа (муниципального района), кроме товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов;

23)доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет;

24)доля объема отпуска коммунальных ресурсов, счета за которые выставлены по показаниям приборов учета;

25)уровень собираемости платежей за предоставленные жилищнокоммунальные услуги;

26)отношение тарифов для промышленных потребителей к тарифам для населения: по водоснабжению; по водоотведению;

33

27)доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе);

28)доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат;

29)доля муниципальных медицинских учреждений:

применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи;

переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности;

переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат;

переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования;

30) удовлетворенность населения:

медицинской помощью (процент от числа опрошенных);

качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных);

деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).

В Методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 г.) указано, что органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и результаты предоставления бюджетных услуг. Мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.

В государственном и муниципальном управлении достаточно сложной является оценка эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг. Сложность вызывает необходимость оценки сочетания экономического механизма поддержания системы жизнеобеспечения территорий и исполнения государственных социальных стандартов, учет которых позволяет обеспечивать качество жизни и безопасность населения.

34

4. Зарубежный опыт оценки эффективности труда государственных

имуниципальных служащих

Внастоящее время в связи с увеличением спроса на системы оценки эффективности труда государственных и муниципальных служащих растет рынок предлагаемых методов. Однако все они основываются на комбинации двух методологических подходов, разработанных в зарубежных странах:

МВО (Management by objectives) — управление по целям;

BSC (Balanced Score Card) — сбалансированная система показателей деятельности.

На основе этих методик созданы системы оценки эффективности труда государственных и муниципальных служащих, являющиеся, в свою очередь, основой для разработки системы премирования. Примерно 40–50 % всех крупных западных фирм используют или применяют в настоящее время ту или иную форму управления по целям. Данная система используется для оценки эффективности труда работников в государственных структурах, в частности, в армии США.

Показатели результативности должны отвечать известному правилу

SMART:

1. S — specific — четко определены;

2. M — measurable — измеримы;

3. A — achievable — достижимы;

4. R — relevant and realistic — значимы и реалистичны; 5. T — time-bound — привязаны по времени1.

Управление по целям является один из наиболее распространенных методов оценки за рубежом. В процессе оценки разрабатываются существенные и специфические для рабочего места измерения результатов труда. Ключевая идея метода управления по целям как метода оценки состоит в измерении результатов и эффективности труда сотрудников, при котором устанавливается вклад работника в достижение целей организации. В рамках этого метода выполняются следующие последовательные шаги:

a) устанавливаются цели для каждого сотрудника на конкретный период, определяется ожидаемый трудовой вклад и, исходя из установленных целей, вырабатываются критерии оценки на конец данного периода времени;

1 Государственное и муниципальное управление / Н. С. Гегедюш, А. А. Гребенникова, М. М. Мокеев. М. : Изда- тельско-торговая корпорация «Дашков и К», 2012. С. 129.

35

б) по его истечении оцениваются результаты — как руководителем, так и самим сотрудником. Введение самооценки улучшает информационную базу делового оценивания. Различия в оценках одного события обсуждаются в рамках оценочных бесед;

в) руководитель указывает на возможность улучшения и развития деятельности сотрудника, совместно с сотрудником определяет цели на новый период1.

Система сбалансированных показателей (BSC) — это система стратегического управления, позволяющая руководителям переводить стратегические цели организации в четкий план оперативной работы подразделений и сотрудников организации, а также контролировать результаты их деятельности с помощью ключевых показателей эффективности.

Возникновение объективных критериев оценки эффективности деятельности продиктовано рядом причин:

желанием руководителей знать, насколько организация приблизилась к поставленным целям;

невозможностью оценить эффективность работы только на основе финансовых показателей;

необходимостью иметь сквозные показатели эффективности работы для того, чтобы оценить возможность достижения намеченных планов в обозначенные сроки;

желанием создать единую систему отчетности и анализа информации;

необходимостью разработки эффективных систем материального и нематериального стимулирования, в частности, произвести расчет вклада конкретного сотрудника в общее дело и определить переменную составляющую вознаграждения.

В современный период во всем мире роль аттестации как одного из механизмов создания высокопрофессиональной государственной и муниципальной службы возрастает, так как является инструментом для оценки работы служащих.

Оценка работы государственных и муниципальных служащих в Великобритании и Сверенной Ирландии включает в себя 3 компонента:

1) детальное описание в письменном виде результатов выполнения задач, установленных в его программе на год;

2) оценку итогов и результатов по соответствующим должности госслужащего нормативам и стандартам;

1 Кононов Е. В. Опыт развитых государств в сфере оценки и стимулирования труда муниципальных служащих в соответствии с результатами этой деятельности // Региональная экономика и управление. 2016. № 4. С. 22.

36

3) имеющиеся комментарии или сведения о каких-либо чрезвычайных внешних факторах (например, семейные обстоятельства, личные проблемы и т.п.).

Система измерения и оценки результатов труда государственных и муниципальных служащих за рубежом основывается на следующих главных принципах:

основное внимание уделяется совершенствованию достигнутых результатов труда;

результаты труда должны быть измеримыми и очевидными;

по возможности эффективность труда работника, использования материальных и иных средств должны быть измеримыми;

оценка результатов производится по 5-балльной шкале, что наглядно иллюстрирует и определяет плохие и хорошие результаты труда;

по крайней мере, один раз в год каждый служащий должен иметь возможность обсудить со своим непосредственным начальником достигнутые результаты и цели деятельности на следующий год, индивидуальные планы;

один раз в год производится оценка способности служащих к карьерному росту по 4-балльной шкале;

в обязательном порядке до сведения каждого служащего доводится балл, достигнутый по шкале служебного соответствия, и результат его аттестации1.

Все государственные и муниципальные служащие проходят индивидуальное собеседование со своим руководителем. Это собеседование должно произойти до того, как все заполнят аттестационную анкету.

Целями проведения данного собеседования являются:

1) оценка результатов работы служащего за последний год и совместный поиск возможностей повышения эффективности труда;

2) определение и обсуждение необходимости повышения квалификации и возможных вариантов продвижения по службе;

3) информирование служащего о его оценке и перспективах карьерного роста.

Данное собеседование начинается с обсуждения работы за прошедший год. Затем руководитель излагает по пунктам свое мнение о работе подчиненного, производится оценка его эффективности с точки зрения поставленных задач и утвержденных планов.

В случае, если в процессе собеседования стороны не смогли прийти к согласию, об этом сообщается утверждающему отчет лицу. Кроме того, аттестуемый сотрудник имеет право на личную беседу с утверждающим отчет лицом, и тот обязан в кратчайший срок выделить время для этого служащего. Кроме то-

1 Кононов Е. В. Указ. соч. С. 24.

37

го, в его же обязанности входит раз в три года проводить со служащими рабочие совещания по указанным вопросам.

Детальное описание деятельности служащего за прошедший год должно включать в себя:

наименование должности;

описание сферы деятельности;

перечень основных задач, расположенных во временном порядке или по убыванию важности;

цели и план на прошедший год;

количество подчиненных, за работу которых отвечал аттестуемый в отчетном году;

количество и виды материальных и других средств, переданных распоряжение аттестуемому в отчетном году;

степень необходимости подготовки подчиненных в процессе работы для выполнения целей;

срок выполнения работы аттестуемым под руководством составлявшего отчет лица (количество лет и месяцев).

По завершении обсуждения работы за прошедший год обговаривается план по работе на следующий год. Следует конкретизировать, чего должен добиться служащий в рамках своей компетенции. Один из важнейших принципов государственной и муниципальной службы — предоставлять возможность служащим показать все свои способности в различных сферах государственного и муниципального управления и продвинуться по службе.

В Великобритании карьерный рост возможен в том случае, когда с достижением каждого нового служебного положения качественно растут трудовой опыт, знания и трудовая ответственность государственного служащего. Во время аттестации оценивание служащего, как правило, происходит по 5- балльной шкале:

1) отлично;

2) выше желаемого (стандартного) уровня; 3) на желаемом (стандартном) уровне по всем параметрам;

4) ниже желаемого (стандартного) уровня и нуждается в повышении эффективности работы;

5) неудовлетворительно.

После завершения процедуры аттестации руководители учреждений должны довести до служащего критические замечания в его адрес и критерии оценки и результаты его труда. Итоги аттестации служебной деятельности яв-

38

ляются основанием для принятия решения о необходимости повышения квалификации, переподготовке, обучении, поощрении, награждении служащих, для определения размера заработной их платы, премий и надбавок к ней, продвижения по службе, оставления на прежней должности или понижения в ней, увольнения, сокращения штатов, оценки прохождения лицом испытательного срока или адаптационного периода.

Таким образом, система оценки и стимулирования деятельности государственных и муниципальных служащих в западных странах сформирована на основании анализа содержания их работы. При этом учитываются такие наиболее важные факторы, как формирование, принятие и воплощение в жизнь управленческих решений; представление интересов государства и местного сообщества; сочетание строгой нормативной регламентации служебной деятельности в формально-процедурном аспекте с широкими возможностями принятия решений в рамках служебных полномочий. Следует отметить, что при многих позитивных аспектах таких практик обозначенные подходы к оценке эффективности деятельности служащих в основном осуществляться специалистами кадровой службы органа государственной власти и в силу этого носят замкнутую, оторванную от потребителя государственных услуг процедуру.

Решение этой проблемы, стоящей перед кадровой службой органа власти, заключается в создании системы критериев и показателей эффективности деятельности служащих, которые бы отражали результаты его деятельности в глазах общества и учитывали результаты оценки общества о деятельности органов власти и служащих. Разработка соответствующих методик оценки эффективности в основном связана с направлением повышения прозрачности и открытости органов власти и внедрения механизмов общественного контроля за деятельностью органов власти и служащих1.

В российской практике принятые в настоящее время нормативноправовые акты позволяют достаточно динамично и плодотворно внедрять соответствующие технологии, о чем свидетельствуют сформировавшиеся как на федеральном, так и региональном уровне практики взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества.

1 Брянцев И. И. Способы и практики реализации экспертного потенциала гражданского сообщества в системе властных отношений на территории Саратовской области // Аналитические сообщества в Саратовской области. Серия: Становление аналитических сообществ в регионах России. М. : Изд-во Исследовательского комитета по публичной политике и управлению Российской Ассоциации политической науки, 2010. С. 106.

39

5. Методики оценки эффективности труда государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации

На сегодняшний день существует множество разработанных методик оценки эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих, но все они решают проблему по-разному. Одни методики оценивают эффективность с точки зрения менеджмента качества, другие — базируются на определении конкретных результатов и целей деятельности государственных и муниципальных служащих. Однако при внедрении этих методик в практику приходится сталкиваться с рядом комплексных вопросов, в частности, касающихся сложности подбора показателей, по которым будет оцениваться деятельность государственных и муниципальных служащих.

Под методами деловой оценки государственных и муниципальных служащих понимают способы, с помощью которых производится оценка, конкретный инструментарий, используемый для получения данных о соответствии муниципального служащего заданным критериям. Для каждого из видов оценки можно выделить набор наиболее оптимальных методов, доказавших свою эффективность как в международной практике, так и в ходе внедрения процедур оценки муниципальных служащих в России1.

В качестве основных методов оценки кандидатов при проведении конкурса используются: анкетирование кандидатов; индивидуальное собеседование кандидата с будущим руководителем; тестирование кандидатов на наличие определенных знаний; интервью с кандидатами членов конкурсной комиссии (панельное интервью).

Для проведения квалификационного экзамена обычно используются: отзыв непосредственного руководителя; квалификационное собеседование (с членами аттестационной комиссии); квалификационное тестирование (при присвоении первого классного чина); доклад-оценка муниципального служащего (самооценка).

Аттестация служащего проводится на основе:

отзыва о его профессиональной служебной деятельности (составляется руководителем аттестуемого);

1 Хрусталев Н. В. Критерии и методы оценки профессионализма муниципальных служащих // Теория и практика общественного развития. 2015. № 3.

40