Оценка эффективности деятельности органов власти и служащих. Учебное пособие

Структура административного регламента. Требования к наименованию, структуре и содержанию административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Независимая экспертиза проектов административных регламентов.

Тема 12. Государственные услуги в системе оценки эффективности деятельности органов власти:

понятие, классификация, право

Общая характеристика понятий «государственная услуга», «потребитель государственной услуги», «стандарт государственной услуги». Элементы центральной инфраструктуры электронного правительства, обеспечивающие предоставление информации о государственных услугах и государственных услугах, оказываемых в электронной форме. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги. Признаки классификации государственных услуг. Показатели доступности и качества государственных услуг.

11

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

1. Повышение эффективности органов государственной власти как направление проведения административной реформы в Российской Федерации

Реформирование государственного управления реализуется по нескольким магистральным направлениям, важное место среди которых занимает развитие партнерства государства, бизнеса и общества. Формирование и развитие этих механизмов является действенным инструментом повышения эффективности органов государственной власти, так как он позволяет, с одной стороны, увидеть степень удовлетворенности населения деятельностью органов власти решением социально значимых задач, а с другой, у участников взаимодействия появляется возможность принимать участие в выработке социально значимых управленческих решений и тем самым получать позитивные для общества результаты, а также на основе реализации функции общественного контроля исключать появление негативных социальных изменений в обществе1.

Термин «административная реформа» использовался в политической повестке дня с начала 2000-х гг. и связывался с реформированием системы исполнительной власти. По поручению Президента РФ с февраля 2003 г. Правительство РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ приступили к подготовительной и аналитической работе по определению приоритетных направлений реформирования. В российской практике публичного управления под административной реформой понимается комплекс мер, направленных на оптимизацию структуры и функций органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности.

К ключевым предпосылкам административной реформы, как правило, относят следующие факторы:

1)избыточное количество административных функций, которые подменяли развивающиеся способы рыночного регулирования экономических процессов;

2)недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, но не предполагается возникновение механизмов саморегулирования;

1 Брянцев И. И., Кирилюк О. Г. Реформирование институтов публичной власти в России и проблемы разработки критериев их эффективности: общероссийские тенденции и региональные практики // Российские реформы: взгляд из 2017 года : коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб. : Норма, 2018. С. 120.

12

3)чрезмерное пересечение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти по одним и тем же предметам ведения;

4)дублирование функций исполнительными органами государственной власти одного уровня;

5)сочетание в одном исполнительном органе государственной власти разных видов функций1.

Первым правовым актом по административной реформе стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы. Итогом работы последней стало изменение структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), реорганизация системы федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, разработка Концепции административной реформы на 2006–2008 гг., впоследствии продленной до 2010 г.

На период до 2010 г. было определено три цели реформы: повышение качества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Их достижение оценивалось по следующему ряду показателей:

степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг (метод оценки — социологические опросы в субъектах РФ);

уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (метод оценки — опросы предпринимателей в субъектах РФ);

место России в международных рейтингах показателей качества государственного управления (прежде всего индекс GRICS)2.

Цели, направления и инструменты для следующего этапа реформы были установлены Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 гг. К этому времени уже были внедрены все инструменты повышения качества предоставления услуг, положительно зарекомендовавшие себя в международной практике, поэтому стояла задача их совершенствовать. Перечень показателей оценки качества и доступности услуг расширился и стал более конкретным.

1Гегедюш Н. С., Гребенникова А. А., Мамлина Е. А., Осипова И. Н. Основы государственного и муниципального управления в вопросах и ответах : учеб. пособие. Саратов : Изд-во Поволжского института управления им. П. А. Столыпина, 2018.

2Государственное и муниципальное управление / Н. С. Гегедюш, А. А. Гребенникова, М. М. Мокеев. М. : Изда- тельско-торговая корпорация «Дашков и К», 2012.

13

Основными направлениями административной реформы являются следующие: управление по результатам; регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций); предоставление государственных услуг и информации о государственных услугах в электронной форме; организация предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров; повышение эффективности взаимодействия органов власти и гражданского общества, прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти; противодействие коррупции.

Следует отметить, что выработка и реализация комплекса мер в рамках обозначенных направлений во многом будет определяться эффективностью формируемых механизмов общественного контроля, который играет важную роль в обеспечении демократии, законности, снижении рисков принятия и реализации противоправных или противоречащих интересам общества решений, что в конечном счете оказывает влияние на повышение эффективности деятельность органов власти на основе более полного учета общественного мнения. Фактор учета общественного мнения имеет важное значение для организации управленческого процесса в системе органов государственной власти, так как он выступает как в качестве объекта познавательной деятельности субъекта управления, так и как объект управленческого воздействия1.

Управление по результатам — это цикл управления, в течение которого определяются цели и задачи, руководящим работникам предоставляется свобода действий, достаточная для их достижения, производится оценка достигнутой эффективности и результативности труда с подачей соответствующей отчетности, а полученная таким образом информация используется при принятии решений о финансировании, разработке и реализации программ, а также решений, касающихся вознаграждения и санкций2.

К инструментам управления по результатам отнесены: стратегическое планирование; разработка показателей эффективности и результативности деятельности органов власти и служащих; конкурентное распределение бюджетных ассигнований, в том числе бюджетирование, ориентированное на результат; оценка рисков, препятствующих достижению намеченных целей на основе результатов и т.п.

Внедрение системы управления по результатам в органах власти выражается в осмыслении вклада органа власти в реализацию государственной стратегии

1 Брянцев И. И. Влияние общественного мнения на управленческую деятельность органов исполнительной власти : дис. … канд. социол. наук: 22.00.08. Саратов, 2003. С. 97.

2 Гребенникова А. А. Технологии государственного и муниципального управления [Электронный ресурс] : Сло- варь-справочник / А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин. Саратов : Вузовское образование, 2017. URL: http://www.iprbookshop.ru/67838.html.

14

развития, определении миссии, целей и задач деятельности органа, разработке системы показателей деятельности как органа, так и служащих. Финансирование органов власти осуществляется в зависимости от достигнутых результатов, а денежное содержание служащих содержит стимулирующий компонент.

Стандартизация и регламентация. Процессы стандартизации и регламентации ориентированы на разные задачи: стандартизация — это деятельность, направленная на разработку и установление требований и характеристик, обеспечивающих право потребителя на получение услуги определенного качества, а регламентация — это деятельность, направленная на разработку и установление порядка предоставления услуги (последовательности процедур).

На первом этапе реформы предполагалось, что стандарт и регламент станут самостоятельными документами, но позже было установлено, что стандарт услуги станет частью административного регламента предоставления услуги. В рамках данного направления были разработаны правовые акты, определяющие порядок предоставления государственных услуг, на всех уровнях власти сформированы реестры государственных услуг (портал госуслуг: https://gosuslugi.ru), порядок обратной связи с потребителями услуг1.

Большое значение для внесения корректировок в ход проведения административной реформы и совершенствования законодательной базы имели результаты проведенного мониторинга первого этапа реформирования. Отметим, что в целом технология мониторингового сопровождения является неотъемлемым атрибутом управленческого процесса. Развитие практик взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества и использование накопленного ими экспертного потенциала позволяют им активно участвовать в процессе мониторинга. Как отмечают исследователи, на региональном уровне развиваются устойчивые тенденции по объединению деятельности институтов гражданского общества в сетевые структуры, что в значительной степени способно увеличить их мониторинговый потенциал по оценке эффективности деятельности органов власти2.

В результате обобщения полученной информации в ходе первого этапа административной реформы были подготовлены предложения по развитию законодательной базы. Ключевым моментом стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которым установлены основные понятия,

1Государственное и муниципальное управление / С. Ю. Наумов, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова, Н. С. Гегедюш. М. : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2011.

2Брянцев И. И. Региональные тенденции формирования сетевых структур гражданского общества // Модернизация экономики и глобализация: в 3-х кн. М. : Изд-во НИУ «ВШЭ», 2009. С. 535–541.

15

принципы, формы и требования к процессу предоставления государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, законодательно было определено, что государственная услуга отличается от государственной функции заявительным характером обращения. Любая государственная услуга или функция осуществляются в соответствии с административным регламентом. Административные регламенты приводятся в соответствие с изменяющимся законодательством, совершенствуются административные процедуры, сокращается перечень документов, которые гражданин обязан предоставить для получения услуги.

Предоставление государственных услуг и информации о государствен-

ных услугах в электронной форме как направление административной реформы синхронизировано с реализацией ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» и государственной программой «Информационное общество» (2011–2020 гг.). Последовательность работ включала следующие этапы: размещение актуальных, достоверных, легкодоступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг на официальных сайтах органов власти; создание системы порталов государственных услуг; обеспечение возможности электронного взаимодействия получателей с органами власти при предоставлении государственных услуг; переход на межведомственный электронный документооборот; создание центров обработки телефонных обращений. Конечный целевой ориентир работы по данному направлению — переход на предоставление услуг в электронном виде1.

Организация предоставления государственных услуг на базе многофунк-

циональных центров (МФЦ). Повышению доступности услуг способствует расширение линейки мест их предоставления. В настоящее время гражданин может обратиться в орган власти, воспользоваться порталом государственных услуг либо обратиться в МФЦ. Принцип «одного окна» как основа работы МФЦ предполагает осуществление услуги после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом. При этом взаимодействие с органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя на основе соглашений. С 2013 года в отношении МФЦ был осуществлен ребрендинг, сейчас продолжается популяризация нового бренда МФЦ — «Мои документы» со слоганом «На все случаи жизни».

Работа по оптимизации функций органов исполнительной власти прово-

дится на систематической основе, поскольку ориентирована на прекращение

1 Государственное и муниципальное управление / Е. В. Масленникова, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова [и др.]

М. : Юрайт, 2011.

16

избыточного государственного регулирования. Упразднение функций может проходить в результате аутсорсинга административно-управленческих процессов, т.е. выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. На аутсорсинг передаются функции, не связанные с реализацией властных полномочий: транспортное обеспечение, IT-сопровождение и пр. В рамках оптимизации функций органов исполнительной власти осуществляется комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, а также обеспечения открытости и прозрачности деятельности органов власти.

Взаимодействие власти и гражданского общества в 2005 г. выразилось в создании на всех уровнях власти общественных палат и общественных советов при органах исполнительной власти. В связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» произошло изменение порядка формирования общественных советов, увеличилось число созданных советов, усилилась их роль при принятии решений органами власти по актуальным для общества вопросам1.

Особенно следует отметить, что успешность реализации административной реформы напрямую связана с вопросами обеспечения национальной безопасности государства, которые невозможно эффективно реализовать государственным органам управления без опоры на широкую сеть сформированных при их непосредственном участии коммуникативных институций различных уровней2.

Стартовавшая в начале 2000-х гг. как некоторое единое направление, административная реформа после 2013 г. все более представляет собой совокупность отдельных отраслевых реформ, направленных на совершенствование многих аспектов системы государственного управления.

1 Брянцев И. И., Журик Т. В. Формирование актуальной «повестки» как фактор повышения устойчивости взаимодействия власти и общества // Среднерусский вестник общественных наук. 2018. Т. 13. № 1. С. 101–111. 2 Брянцева О. В., Брянцев И. И. Особенности реализации практик взаимодействия науки, образования и бизнеса в системе национальной безопасности // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18. № 4. С. 4–13.

17

2. Повышение эффективности органов местного самоуправления как направление проведения муниципальной реформы

вРоссийской Федерации

Вчисле проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

1. Период с 1987 по 1993 гг. характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ.

2. Начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия новой Конституции, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления.

3. С лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления1.

Вцелях усиления вертикали государственной власти 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За 15 лет в данный Федеральный закон вносилось большое количество изменений и дополнений, которые впоследствии также были изменены и дополнены. Изменения и дополнения

вФедеральный закон начали вноситься практически сразу же после его принятия, а именно с июня 2004 г. Всего за это время, если рассматривать первую и последнюю редакции закона, в него внесено более 280 основных изменений и дополнений. Причем это число не включает отдельных измененных, внесенных или исключенных слов, оборотов и т.п., а относится к содержательным изменениям и дополнениям. Значительное количество внесенных изменений и допол-

1 Подсумкова А. А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов,

2004. С. 8.

18

нений направлено на устранение пробелов и противоречий, а также юридикотехнических неточностей1.

Среди основных нововведений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует отметить следующие:

Во-первых, в территориальных основах местного самоуправления произошли следующие изменения:

1)закрепляется пять, а с 2014 г. — семь типов муниципальных образований: городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; городской округ с внутригородским делением, внутригородские районы (ст. 10);

2)предусматривается возможность построения двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. создание городских и сельских поселений в составе муниципального района и внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением (ст. 11);

3)определяются новые принципы установления границ муниципальных образований: численность населения (1 000 чел.), плотность населения (3 000 и 100 чел.), пешеходная и транспортная доступность; развитая инфраструктура (ст. 11). Требование пешеходной доступности до административного центра оставлено только для сельских поселений, что представляется оправданным, так как городское поселение либо состоит из одного городского населенного пункта, либо в его состав входят близлежащие населенные пункты, либо (или вместе с тем) в нем имеется общественный транспорт;

4)устанавливаются факторы, учитываемые при наделении городского поселения статусом городского округа. В том числе учитывается не только сложившаяся ситуация, но и перспективы ее развития. При этом перспективы должны быть обоснованными и отраженными в официальном документе — генеральном плане;

5)допускается, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. За прошедшее время целому ряду городских поселений было отказано в присвоении статуса городского округа только по причине того, что негде больше разместить органы местного самоуправления муниципального района;

1 Гребенникова А. А. Основы муниципального менеджмента [Электронный ресурс] : учеб.-методическое пособие / А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин. Саратов : Вузовское образование, 2017. URL: http://www.iprbookshop.ru/ 67836.html.

19

6)устанавливается, что мнение и согласие населения при присоединении

кгородским округам отдельных населенных пунктов выражается опосредованно: представительными органами поселений, городских округов и муниципальных районов. Это нововведение, с одной стороны, упрощает процедуру, но с другой стороны, мнение и согласие представительного органа далеко не всегда соответствует мнению населения. То же самое относится и к случаям объединения поселений, включая объединение поселения с городским округом;

7)учитывается редкий, но все же могущий возникнуть случай разделения населенных пунктов;

8)допускается возможность создания вновь образованных поселений на межселенных территориях, тогда как ранее предусматривалось только упразднение поселений на этих территориях1.

Во-вторых, в организационных основах местного самоуправления произошли следующие изменения:

1)за каждым уровнем, типом муниципального образования закрепляется собственный перечень вопросов местного значения и муниципального имущества. Вопросы местного значения поселения (ст. 14) не совпадают с вопросами местного значения муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16);

2)изменяется перечень вопросов местного значения. С 2012 г. ликвидировано муниципальное здравоохранение. С 2013 г. к вопросам местного значения отнесены борьба с коррупцией, предупреждение межнациональных конфликтов и т.п.

Многие вопросы поселений, муниципальных районов и городских округов уточнены, расширены, но главное — дополнены новыми вопросами местного значения, а именно:

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;

организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

1 Гребенникова А. А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития [Электронный ресурс] : учеб. пособие. Саратов : Вузовское образование, 2017. URL: http://www.iprbookshop.ru/ 67835.html.

20