Оценка эффективности деятельности органов власти и служащих. Учебное пособие

организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений.

Эти вопросы по своему характеру являются вопросами в области обороны и безопасности, что вообще-то относится к ведению государственных органов, но названы вопросами местного значения. Что влечет необходимость финансирования их решения за счет собственных средств местных бюджетов, а не целевых средств, переданных из вышестоящих уровней бюджетной системы. Кроме того, как только появляется слово «участие», так полномочия становятся неопределенными, и от органов местного самоуправления можно требовать какого угодно масштаба этого участия.

К вопросам местного значения отнесены также вопросы развития сельхозпроизводства, содействия малому и среднему предпринимательству и оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям1;

3)введены ст. 14.1, 15.1, 16.1. Перечислены отдельные иные вопросы, которые могут решать органы местного самоуправления, дана общая отсылка к другим возможным полномочиям («факультативным», т.е. тем, которые органы местного самоуправления могут, но не обязаны осуществлять). При этом ясно указано, что все это — отдельные государственные полномочия, но не переданные в установленном для государственных полномочий порядке — с финансовыми и материальными ресурсами. Теоретически органы местного самоуправления могут и не осуществлять эти полномочия, если не имеют необходимых ресурсов; однако население, зная о таких полномочиях, может настаивать на их осуществлении органами местного самоуправления, что будет способствовать возникновению конфликтов;

4)добавлена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления», согласно которой органы местного самоуправления должны отчитываться об эффективности своей деятельности не перед населением, а перед органами государственной власти. Данной статьей также предусмотрена возможность получения грантов из бюджетов субъектов Российской Федерации — по усмотрению субъектов Российской Федерации;

5)закреплено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только законами — федеральными и региональными (ст. 19);

1 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 3-е изд., перераб. и доп. [Электронный ресурс] / С. Ю. Зюзин [и др.]. Саратов : Ай Пи Эр Медиа,

2014. URL: http://www.iprbookshop.ru/27487.html.

21

6)закреплено право органов местного самоуправления не осуществлять отдельные переданные государственные полномочия при отсутствии передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления (ст. 21);

7)расширен перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включены такие формы, как голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п. (ст. 24, 28, 30, 31)1;

8)число подписей в поддержку инициативы назначения местного референдума ограничено 5 % от числа участников референдума, что реально может собрать инициативная группа (ст. 22);

9)в перечень субъектов обращения в суд о назначении местного референдума включена избирательная комиссия субъекта РФ (ст. 22);

10)установлены виды избирательных систем при проведении муниципальных выборов, они отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (ст. 23);

11)исключено осуществление органами ТОС хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда (ст. 27). Таким образом, была предпринята попытка разграничить функции ТОС и ТСЖ. Вместе с тем за органами ТОС остается право осуществлять иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, и ее можно трактовать достаточно широко, в том числе и как деятельность по содержанию жилищного фонда2;

12)расширен перечень вопросов, которые должны выноситься на публичные слушания (ст. 28). Это связано с расширением перечня вопросов местного значения и приведения их в соответствие с отраслевым законодательством

вчасти градостроительной деятельности; причем эти вопросы имеют принципиальное значение для развития муниципального образования и затрагивают интересы всего населения;

13)впервые на федеральном уровне определена численность депутатов представительных органов местного самоуправления (ст. 35);

14)представительному органу муниципального образования предоставлено право заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Тем самым раскрыто положение о подотчетности и подконтрольности органов и

1Наумов С. Ю., Подсумкова А. А. Основы организации муниципального управления. М. : Форум, 2010.

2Гребенникова А. А. Организация территориального общественного самоуправления. М. : Инфра-М, 2018.

22

должностных лиц местного самоуправления представительному органу муниципального образования;

15)с 2009 г. закреплено право представительного органа муниципального образования удалять главу муниципального образования в отставку (ст. 74.1);

16)с 2011 г. разрешено создавать в представительном органе муниципального образования политические фракции (ст. 35.1);

17)предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан. Этим повышается ответственность представительного органа перед населением (ст. 35);

18)закреплено, что всего 10 % депутатов получают заработную плату (ст. 35). Ранее заработную плату получали 2/3 депутатов;

19)перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа расширен с 6 до 11 вопросов (ст. 35);

20)с 2014 г. закреплено, что представительный орган муниципального района и городского округа с внутригородским делением может формироваться

не только на основе прямых выборов, а состоять из числа глав и депутатов поселения (ст. 35)1;

21)для двух типов муниципальных образований (сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения) допускается совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации, т.е. исключение из общего правила. Было бы логичнее, если бы такое исключение было обусловлено не статусом муниципального образования, а численностью населения или каким-либо другим существенным фактором;

22)допускается создание единой администрации муниципального района

ипоселения — административного центра муниципального района (ст. 37). Данное нововведение породило многие проблемы в организации деятельности органов местного самоуправления на практике. Например, у муниципального района и поселения разные вопросы местного значения и не определено, каким вопросам будет отдан приоритет в деятельности объединенной администрации. Или в случае, когда представительный орган муниципального района и представительный орган поселения принимают разные решения об удалении главы объединенной администрации в отставку по результатам его ежегодного отчета — не определено, чье решение должно быть исполнено;

1 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / С. Ю. Наумов [и др.]. 4-е изд. Саратов : Ай Пи Эр Медиа, 2018. URL: http://www.iprbookshop.ru/73983.html.

23

23)допускается отсутствие прав юридического лица у представительных органов сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

24)предусматривается контрактная система для главы местной администрации (ст. 37).

В-третьих, в финансово-экономических основах местного самоуправле-

ния произошли следующие изменения:

1)за каждым уровнем типом муниципального образования закреплен собственный перечень муниципального имущества (ст. 50). Имущество, которое не используется для решения вопросов местного значения, должно быть перепрофилировано, приватизировано или отчуждено. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей;

2)расширено целевое назначение имущества, которое может находиться

вмуниципальной собственности: перечень дополнен имуществом, необходимым для осуществления отдельных полномочий, переданных органами местного самоуправления муниципальных образований с другим статусом (поселения — району, район — поселениям); а также необходимым для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

3)дополнены конкретные перечни имущества видами имущества, которое может находиться в муниципальной собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для решения вопросов местного значения каждой из этих категорий муниципальных образований, что связано с дополнениями, внесенными в соответствующие перечни вопросов местного значения. Самое основное здесь — возможность нахождения в муниципальной собственности имущества, предназначенного для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе для развития необходимой инфраструктуры, и для поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Это расширяет набор инструментов для осуществления полномочий органов местного самоуправления в названных сферах деятельности, а также позволяет сохранить в муниципальной собственности объекты, которые, исходя из положений первой редакции закона, должны были быть отчуждены или перепрофилированы;

4)введен запрет не «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления без передачи материальных и финансовых средств для их осуществления;

5)закреплена возможность проведения «банкротства муниципального образования» (ст.75);

24

6)ограничен контроль субъектов РФ за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

7)усилена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государ-

ственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях (ст.75)1.

Анализ изменений и дополнений закона указывает на дальнейшее «огосударствление» местного самоуправления, повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, централизацию финансовых средств и снижение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления.

Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.

В перечне актуальных проблем, требующих своего решения, следует обозначить формирование и внедрение современных механизмов противодействия коррупции в органах местного самоуправления, что непосредственно связано с реализацией административной реформы, принятием национального плана противодействия коррупции. Феномен коррупции — сложное социальное явле-

ние, которое характеризуется различными аспектами своего проявления и способами противодействия ему2.

Кроме того, исследователи не исключают возможности возникновения в будущем новых форм проявления коррупции и теневой деятельности в органах местного самоуправления. В этой связи основной задачей и общества, и государства является снижение этой вероятности до минимума, минимизация коррупционных рисков, осуществление профилактики коррупции3.

Профилактика коррупции — это комплекс различных мер и мероприятий, направленных на предупреждение коррупции и минимизацию коррупционных рисков. Противодействие коррупции является одним из важных аспектов повышения эффективности органов власти всех уровней.

1Гребенникова А. А. Государственное и муниципальное управление в таблицах и схемах [Электронный ресурс] : учеб. наглядное пособие / А. А. Гребенникова, О. П. Салтыкова. Саратов : Вузовское образование, 2019.

URL: http://www.iprbookshop.ru/80170.html.

2Брянцев И. И. Принцип добросовестности в системе взаимодействия власти и институтов гражданского общества как способ противодействия теневому лоббизму // Противодействие коррупции: государственная политика и гражданское общество : сб. науч. статей. Саратов : Изд-во Поволжского ин-та управления им. П. А. Столыпина, 2015. С. 43.

3Брянцев И. И., Баранова Л. А. Коррупция как форма теневого лоббизма // Власть. 2008. № 3. С. 14.

25

3. Критерии и показатели оценки эффективности государственного и муниципального управления

Эффективность — сложное понятие, которое можно рассматривать в следующих аспектах:

1)отношение чистых положительных результатов и допустимых затрат при превышении желательных последствий над нежелательными последствиями;

2)уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам;

3)качественная характеристика функционирования органа как системы, определяющая его внутреннее состояние на момент оценки, при котором достигнут положительный баланс результата. Положительный баланс результата — это превышение параметров: желательных изменений над нежелательными; положительных изменений над отрицательными. Под желательными изменениями понимают запланированные положительные и отрицательные изменения, приводящие

ктрансформации всей системы. Соответственно нежелательные изменения — это незапланированные в процессе выработки управленческого решения изменения системы, произошедшие из-за наличия факторов среды.

Решение органов государственного и муниципального управления можно назвать эффективным тогда, когда достигнут наилучший результат при заданном времени или когда результат получен при самых низких издержках1.

Результатом является совокупность желательных и нежелательных изменений, вызванных управленческим воздействием на объект управления или бездействием, а также степень и направленность обратной связи. Следует отличать эффективность от результативности.

Если результативность — это следствие того, что делаются нужные правильные вещи — doing the right things, то эффективность — следствие того, что правильно делаются правильные вещи — doing things right2.

Как правило, выделяют внутреннюю и внешнюю эффективность:

внутренняя эффективность — это эффективность работы органов государственного и муниципального управления, которая состоит в оценке качества разработки, принятия и исполнения управленческих решений;

внешняя эффективность — это уровень удовлетворенности потребностей и запросов населения, проживающего на определенной территории.

26

Кроме того, некоторые исследователи выделяют экономическую и социальную эффективность. Самостоятельность данных видов эффективности относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. Тем не менее при анализе эффективности государственного и муниципального управления особое значение имеет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящим, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития1.

В свою очередь, социальную эффективность также подразделяют на следующие виды:

1)общую социальную эффективность — раскрывает результаты функционирования всей системы государственного и муниципального управления;

2)специальную социальную эффективность — характеризует состояние органов государственного и муниципального управления как субъектов управления общественными процессами;

3)конкретную социальную эффективность — отражает результаты деятельности каждого органа государственного и муниципального управления, каждого структурного подразделения, каждого государственного и муниципального служащего2.

Степень эффективности государственного и муниципального управления возможно оценить при помощи определенных критериев и показателей. Критерий — это количественная или качественная характеристика состояния системы, позволяющая оценить степень достижения цели и сформулировать решающие правила выбора средств (способов, технологий) достижения цели.

Критерий эффективности — это один из системы признаков, по которому осуществляется градация результатов деятельности органов государственного и муниципального управления (например, прибыль, полученная от муниципальных предприятий; создание условий для развития территориального общественного самоуправления; позитивное общественное мнение).

Критерий эффективности выражается в конкретных параметрах. Под параметром (от греч. «соизмеряю») понимают значение качественных или количественных характеристик. Характеристика параметров — это единицы, по которым осуществляются градации изменений, произошедших в процессе реализации решений, принятых органами государственного и муниципального управления (рубли, штуки, число жителей, проценты и т.п.).

1Государственное и муниципальное управление / Е. В. Масленникова, А. А. Подсумкова, Л. Н. Татаринова [и др.]. М. : Высшее образование, 2008. С. 124.

2Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. М. : Юрид. лит., 2005. С. 208.

27

Качественные характеристики — это значения, характеризующие изменения, произошедшие по сравнению с базовым периодом. Количественные характеристики — это параметры, имеющие описательный характер. Соответственно под суммой эффективности подразумевают сумму качественных характеристик функционирования структурных подразделений органов государственного и муниципального управления.

Р. Лайкерт выделяет три основных критерия оценки эффективности:

1)внутриорганизационные (формальная структура организации, экономическая и социальная политика, профессионально-квалификационный состав персонала);

2)промежуточные переменные (человеческие ресурсы организации, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверительности к руководству, способы стимулирования и мотивации к деятельности);

3)результирующие переменные (рост или падение производительности труда и прибыли муниципальных предприятий, степень удовлетворенности запросов жителей муниципального образования).

Показатели результативности должны отвечать известному правилу

SMART:

1. S — specific — четко определены.

2. M — measurable — измеримы.

3. A – achievable – достижимы.

4. R — relevant and realistic — значимы и реалистичны. 5. T — time-bound — привязаны по времени1.

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить критерии оценки государственного

имуниципального управления:

а) действительность — степень достижения целей, поставленных перед системой государственного и муниципального управления;

б) экономичность — отношение фактически потребленных ресурсов к запланированным на реализацию определенного решения;

в) качество — степень соответствия системы государственного и муниципального управления предъявляемым к ней требования и ожиданиям;

г) соотношение результатов и затрат — соотношение объема оказываемых государственных и муниципальных услуг и затрат на их оказание;

1 Государственное и муниципальное управление / Е. В. Масленникова, А. А. Подсумкова, Л. Н. Татаринова [и др.]. М. : Высшее образование, 2008. С. 129.

28

д) удовлетворение работой — степень соответствия представлений о социальнопсихологических условиях работы фактическим условиям;

е) внедрение инноваций — реальное внедрение современных методов в практику государственного и муниципального управления.

Измерителями эффективности государственного и муниципального управления также могут быть: общая социальная эффективность; эффективность организации государственного и муниципального управления; эффективность системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. В практической деятельности главы муниципальных образований при принятии управленческих решений руководствуются так называемым правилом трех «З»: законность, здравый смысл и забота о людях.

Таким образом, эффективность государственного и муниципального управления является многогранным понятием, которое может быть измерено только сложной системой показателей.

Показатель результативности — количественный или качественный показатель, характеризующий полученные результаты деятельности или степень достижения целей и задач органов государственного и муниципального управления1. Как правило, выделяют следующие показатели:

1) показатели непосредственного результата — показатели, которые относятся к функционированию самого органа государственной и муниципальной власти, а также деятельности отдельных структурных подразделений и служащих, они оценивается по документации, например:

а) доля информационно-аналитических отчетов, принятых руководителем с первого раза;

б) доля материалов, представленных с нарушением сроков по необъективным причинам;

в) доля материалов, возвращенных на доработку по следующим причинам:

некорректное использование профессиональной терминологии, допускающее неоднозначное либо неправильное толкование;

предоставление недостоверной, неполной, устаревшей информации по существенным аспектам;

наличие грубой ошибки в расчетах;

наличие грамматических ошибок и т.п.;

2) показатели процессов — позволяют оценить совокупную деятельность различных структурных подразделений, образующие последовательную цепоч-

1 Подсумкова А. А. Муниципальное управление : словарь-справочник. Саратов : ПАГС, 2008. С. 39.

29

ку реализации функций, направленных на решение общей задачи, представленной общей услуги или формирование единого документа;

3) показатели конечного эффекта — характеризуют изменение в объекте управления и должны указывать на конечный эффект именно в деятельности органов государственного и муниципального управления.

Конечный эффект для органов государственного и муниципального управления — это изменение или отсутствие изменений в состоянии и функционировании объекта управления и целевых групп, он напрямую связан с целями деятельности органа власти.

Надежная, объективная и сбалансированная система показателей должна соответствовать следующим требованиям:

соотнесенность — соответствие целям;

четкость и осознанность;

сравнимость — показатели должны быть такими, чтобы можно было проводить параллели с другими показателями во времени;

проверяемость;

статистическая надежность;

экономическая целесообразность;

контролируемость, т.е. показатели, оцениваемые нами, должны быть подконтрольны, т.е. это должно быть в нашей силе;

чувствительность и гибкость показателей, реакция на изменение;

отсутствие внутренних антистимулов, т.е. не должно поощряться контрсубъективное поведение;

быстрота обновления1.

Для определения эффективности предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг используются частные показатели ре-

зультативности:

а) время ожидания муниципального транспорта на остановке; б) периодичность вывоза бытовых отходов; в) температура в квартирах в отопительный период;

г) расчетное время на устранение аварии в эксплуатации жилищного фонда;

д) состояние городских дорог; е) время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т.п.2

1 Государственное и муниципальное управление : конспект лекций. М., 2007. С. 136.

2 Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова. С. 129.

30