Органы государственной власти субъектов РФ. Учебное пособие

высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предлагает Президенту Российской Федерации не более трех кандидатур, имеющих право быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Порядок внесения Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается ст. 26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»146.

Политическая партия вправе предложить Президенту Российской Федерации в качестве кандидатуры на указанную должность лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии.

Порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией

(уставом) либо, законом субъекта Российской Федерации.

При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

146 Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О политических партиях» // Российская газета. – № 133. – 14.07.2001.

81

Так, Законом города Севастополя от 30 апреля 2014 года «О порядке избрания губернатора города Севастополя депутатами Законодательного Собрания города Севастополя» устанавливается, что в соответствии с пунктом 32 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 24 Устава города Севастополя губернатор города Севастополя избирается депутатами Законодательного Собрания из числа трех кандидатов, представленных Президентом Российской Федерации.

Избрание губернатора города Севастополя проводится в порядке, установленном Регламентом Законодательного Собрания города Севастополя.

При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания.

Решение Законодательного Собрания города Севастополя об избрании губернатора города Севастополя оформляется постановлением Законодательного Собрания города Севастополя.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет.

Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ предусматривает такую конституционно-правовую меру, как временное ограничение пассивного избирательного права гражданина, отрешенного Президентом России от губернаторской должности, который в течение

82

двух лет со дня отрешения и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации.

Также новая редакция Закона устанавливает лимит пребывания в должности главы субъекта Федерации, равный двум срокам подряд.

Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) предусматривает добровольные и принудительные основания. Рассмотрим подробнее именно принудительные основания.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» отрешение высшего должностного лица субъекта РФ может быть осуществлено:

1) в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по следующим основаниям:

а) издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

83

в) ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей;

2) в связи с утратой доверия Президента РФ.

Первое основание выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ связано с принятием им незаконных правовых актов. Высшее должностное лицо субъекта РФ обязано исполнять федеральное законодательство, а также конституции, уставы и законы данного субъекта РФ.

Признание судом акта высшего должностного лица или исполнительного органа, который он возглавляет, противоречащим нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, обязывает его отменить (изменить) этот акт.

Конституционный суд РФ указал, что неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающим отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъ-

екта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав РФ147.

Все акты в силу презумпции их законности действуют до тех пор, пока судом не принято решение об их незаконности.

Конституционный суд РФ подтвердил этот вывод, указав, что для применения досрочного прекращения полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия. Следовательно, эти положения не допускают применения данной меры

147 Постановление Конституционного суда РФ от 04 апреля 202 г. № 8-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного СоветаХасэ Республики Адыгея» // Российская газета. – № 69. – 17.04.2002.

84

федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ федеральному законодательству148.

Вторым основанием выражения недоверия является установленное судом иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Массовым может быть признано нарушение прав и свобод двух и более лиц. Иным нарушением законодательства (помимо издания незаконного акта) могут быть признаны любые действия высшего должностного лица субъекта РФ при условии, что они повлекли массовое нарушение прав и свобод граждан. Устанавливать факт такого нарушения должен суд общей юрисдикции.

Грубым нарушением должно признаваться умышленное, общественно опасное деяние, совершенное высшим должностным лицом субъекта РФ, которое призвано представлять интересы всего населения региона. Для привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к конституционной ответственности целесообразно установить, что данным деянием создалась угроза массового причинения вреда правам и свободам граждан [11].

Следующее основание выражения недоверия – ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей.

Законодателем не определены критерии и порядок признания исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей ненадлежащим образом, и поэтому указанные обстоятельства могут породить субъективную оценку действия долж-

148 Постановление Конституционного суда РФ от 04 апреля 2002 г. № 8-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного СоветаХасэ Республики Адыгея» // Российская газета. – № 69. – 17.04.2002.

85

ностного лица со стороны законодательного (представительного) органа субъекта РФ, злоупотребление предоставленным правом.

Процедурный процесс выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ представлен в законодательстве следующим образом.

Инициатива о выражении недоверия принадлежит группе депутатов регионального парламента численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Регламентом законодательного органа может предусматриваться создание специальной комиссии, образуемой из числа депутатов, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения в нарушениях. Решение законодательного органа принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов в форме постановления.

Процедурные нормы о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ были предметом судебного спора. Проверяя Закон Читинской области «О представительном (законодательном) и исполнительном органах государственной власти Читинской области», суд указал на противоречие федеральному законодательству положения областного закона, согласно которому областная Дума может выразить недоверие главе администрации области, принятое двумя третями голосов от избранного числа депутатов, тогда как в соответствии с Федеральным законом решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установ-

ленного числа депутатов149.

Выражение законодательным органом недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий.

Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу направляется на рассмотрение Президенту РФ.

149 Определение Верховного суда РФ от 16 октября 2001 г. № 72-Г01-14 Заявление в части признания недействительными ч.1 ст.56 и ч.1 ст.57 Закона Читинской области «О представительном (законодательном) и исполнительном органах государственной власти Читинской области».

86

Принятие Президентом РФ решения об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности и его юридическое оформление влечет прекращение его полномочий.

По мнению Конституционного суда РФ, издание Президентом РФ указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности является завершающим этапом федерального воздействия, а также реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ в сфере федеральных полномочий исполнительной власти, в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ150.

Президент РФ может не согласиться с решением законодательного органа субъекта РФ, и глава субъекта РФ продолжит исполнять свои обязанности.

Однако Президент РФ не может действовать произвольно, и при наличии обоснованной позиции законодательного органа субъекта РФ должен поддержать предлагаемое им решение. Это не означает отсутствие у Президента РФ права не согласиться с решением законодательного органа, но решение Президента должно быть обоснованным. В случае, если Президент РФ согласится с решением законодательного органа субъекта, он издаст указ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

В законодательстве субъектов РФ содержатся положения, обязывающие законодательный орган обнародовать решение об отказе в выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ с целью восстановления его репутации;

Решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя

150 Постановление Конституционного суда РФ от 04 апреля 2002 г. № 8-П/ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея» // Российская газета. – № 69. – 17.04.2002.

87

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, за исключением следующих оснований: в случае его смерти, отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; его отставки по собственному желанию; отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Еще одним основанием отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности является утрата доверия Президента РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ ответственно перед Президентом РФ, который единолично принимает решение о привлечении к конституционной ответственности.

Примером применения данного основания на практике является Указ Президента РФ от 9 марта 2005 г. № 272. В связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание системы отопления населенных пунктов этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них, и в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа В. Логинов.

Также был отрешен от должности с формулировкой «Утрата доверия Президента РФ» губернатор Ненецкого автономного округа А. Баринов, против которого было возбуждено уголовное дело.

В связи с неопределенностью нормы закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» – утрата доверия Президента РФ, служащая основанием отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, ныне действующей новой редакцией, введенной Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ – п. «г»

88

ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в определенной мере утратила ранее имевший место абстрактный характер, поскольку в ней сформулировано важное основание для утраты доверия Прези-

дента – выявление в отношении высшего должностного лица субъ-

екта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта ин-

тересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2012 г.) «О противодействии коррупции»151 .

К таким противоправным деяниям главы региона может быть отнесено: непринятие мер по предотвращению конфликта интересов, непредставление сведений о доходах либо подача ложных или неполных данных, неуведомление о склонении к коррупции, занятие предпринимательской деятельностью, участие на платной основе в работе органов управления коммерческой организацией, вхождение в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и т.д.

Также основанием для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия является установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

Наряду с указанными выше основаниями также принудительный порядок для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта предусматривается в случае ненадлежащего ис-

полнения им своих обязанностей.

151Федеральный Закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г.

№273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Российская газета. – № 266. – 30.12.2008.

89

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), безусловно, не требует не только одобрения либо неодобрения законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а даже не нуждается в согласовании.

Еще одним основанием, внесенным Федеральным законом от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ в вышеназванный федеральный закон, для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ является отзыв высшего должностного лица субъекта РФ избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации,

Новеллой вышеназванного закона является норма, введенная посредством федерального закона о внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 02 мая 2012 года № 40-ФЗ – отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации.

Отзыв возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти

90