Органы государственной власти субъектов РФ. Учебное пособие

Известно, что к 2013 г. субъекты Российской Федерации «.. создали развернутое многоотраслевое законодательство», которое в большинстве своем затрагивает предметы совместного ведения82 . В частности, это касается конституционного, административного, бюджетного, налогового, муниципального и экологического законодательства субъектов федерации. В то же время снижены темпы «.. принятия новых законов по самостоятельным предметам правового регулирования при одновременном росте числа принимаемых законов о внесении изменений в ранее принятые акты, направленных на приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с интенсивно изменяющимся федеральным законодательством. При этом количество принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов из года в год увеличивается»83. Именно поэтому на региональном уровне правового регулирования просматривается также тенденция систематизации нормативных правовых актов субъектов федерации. Так, в частности, в 1990-х гг. в Республике Башкортостан действовало 16 кодексов. Среди них: водный, жилищный, трудовой, арбитражный процессуальный, об охране здоровья граждан, экологический, семейный и др. 84 В это же время в республиках Марий Эл и Татарстане, Саратовской, Иркутской областях, Алтайском крае были приняты лесные кодексы, в республиках Карелия, Коми, Марий Эл, Татарстан, Мордовия –

82 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 124 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/

83Там же

84См.: Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. – 1993. – № 3. – Ст. 57; Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. – 1994. – № 7 (25). – Ст. 309; Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. – 1994. –

№8 (26). – Ст. 355; Законы Республики Башкортостан. 1994. Выпуск VII; Га-

зета «Известия Башкортостана», 17.02.95; 12.04.95. № 67–68; 09.09.98.

№ 171–172 (1795–1796).

31

были приняты земельные кодексы 85 . В Свердловской области был принят кодекс об административных правонарушениях 86 . К 2013 г. кодифицированные акты приняты в 30 %, или в 2687 субъектах Российской Федерации, которые в основном либо идентичны по названию федеральным кодексам, либо имеют свои наименования принятым, как правило, по предметам совместного с федерацией ведения или, что гораздо реже, по предметам собственного ведения. Подобного рода акты действуют, в частности, «.. в сфере избирательного (Москва, Хабаровский край, Тюменская и Владимирская области), земельного (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Татарстан), градостроительного (Москва, Орловская область), бюджетного (Камчатский край, Республика Татарстан) законодательства, законодательства об административных правонарушениях (Москва, Хабаровский край, Тюменская и Вологодская области). В последнее время широко распространена также практика принятия кодексов и в сфере законодательства о государственной или муниципальной службе (например, Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе Омской области, Кодекс о муниципальной службе Чукотского автономного округа). Но есть и более редкие примеры кодификации регионального законодательства, когда кодексы принимаются, например, по таким вопросам, как регулирование процедуры референдума (Алтайский край, Костромская область), социальной сферы (например, Социальный кодекс Белгородской области, Кодекс о социальной защите отдельных категорий граждан Омской области, Кодекс об охране здоровья граждан Республики Башкортостан), нор-

85 См.: «Алтайская Правда», 23.12.97. – № 263; «Восточно-Сибирская Правда» от 01.03.95; «Известия Татарстана», 02.09.94. – № 168–169; «Красное знамя», 21.05.91. – № 98–99; «Республика Татарстан», 15.08.98. – № 166–167; «Саратовские вести по понедельникам», 18.11.96. – № 1403; «Совет и его дело». – 1991. – № 77.

86См.: «Областная газета», от 10.12.1997.

87Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 124 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart ment/

32

мативных правовых актов (например, Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа), безопасности дорожного движения (Республика Башкортостан)»88.

Однако принятие субъектами федерации своих систематизированных актов обусловливает проблемы корреляции с федеральными кодексами. Это проявляется:

1)в сложностях разграничения предметов правового регулирования общественных отношений на федеральном и региональном уровнях правотворческого процесса;

2)увеличении объемов нормативного материала за счёт дублирования региональными нормами федеральных норм, что существенно осложняет процесс правового регулирования;

3)унификации роли и значения кодифицированных нормативных правовых актов, обладающих разной юридической силой, что приводит к деформации федеративной системы нормативных правовых актов и как следствие к разбалансировке правового регулирования.

Проявление этих проблем характерно для государств с федеративной формой государственного устройства. Поиск и варианты их решения также являются одной из актуальных задач современной юридической науки.

Законодательная практика «.. на уровне субъектов Федерации свидетельствует, что содержание и способы реализации государственных приоритетов в отдельных случаях произвольно трактуются субъектами права законодательной инициативы. В результате появляются противоречивые законы, страдающие бессистемностью, несогласованностью

сдругими законами, выпадающие из общего направления законодательного регулирования, не учитывающие особенностей социально-

экономической среды, на которую они должны быть ориентированы»89.

88Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. – 2013. – № 6. – С. 5–16 // СПС «Консультант Плюс».

89Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 3 // СПС «Консультант Плюс».

33

Одним из определяющих критериев в разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами, а также и полномочий между федеральными и региональными органами государственного управления являются финансово-экономические ресурсы, поскольку государственная власть сама по себе без соответствующего обеспечения силами и средствами ничего не значит, не способна к управлению страной и к воздействию на общественные отношения. В этом процессе особую значимость имеет рациональное распределение бюджетных средств между федеральным и региональным уровнями публичной власти. Так называемые «устойчивые темпы экономического роста» государства, проведение модернизации экономики, оказание адресной социальной поддержки гражданам «.. не могут быть решены без активного участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социальных вопросов на соответствующих территориях. Но для этого им необходимы значительные публично-властные полномочия в различных сферах общественных отношений, а также стабильная и достаточная финансовая база для их реализации»90.

Нормативные решения, в том числе в конституционной (государ- ственно-правовой) и финансово-экономической сферах, принятые федеральными органами власти в рамках реформы федеративных отношений, позволили в настоящее время в России «.. в определенной мере упорядочить полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Одновременно с перераспределением полномочий были установлены и закреплены доходные источники бюджетов, а также определены принципы формирования

90 Материалы парламентских слушаний на тему: «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти». – М., 26 апреля 2012 года.

34

и распределения финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета»91.

Однако «проводимая в последние годы бюджетная политика была в значительной степени ориентирована на то, чтобы обеспечить максимальную концентрацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете. При этом были достигнуты определенные успехи в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета, в то время как дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов усиливалась с каждым годом»92.

Так, в 2007 г. «.. наметилась крайне негативная тенденция увеличения количества субъектов РФ – реципиентов и уменьшения субъектов РФ – доноров. Это связано, прежде всего, с наметившейся бюджетноналоговой политикой федерального Центра, направленной на централизацию и корректировку нормативов налоговых отчислений субъектов РФ в федеральный бюджет в сторону увеличения. .. С увеличением сфер совместного ведения ..» федерации и её субъектов, переданных в ведение последних, увеличивается и их объём ответственности по реализации этих предметов ведения. Но в то же время «.. без соответствующей бюджетно - налоговой политики в отношении регионов России невозможно будет решать вопросы во вменённых субъектам сферах общественной жизни»93.

91Там же.

92Гуринов С.Н. О перераспределении полномочий между уровнями власти в целях обеспечения эффективного исполнения субъектами Российской Федерации своих расходных обязательств // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2012. – № 1 (444). – С. 40 / http://www.budgetrf.ru/ Publications/Magazines/VestnikSF/2012/VSF_NEW201204181236/VSF_NEW201 204181236_p_005.htm ; http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2012/VSF_NEW20120 4181236/VSF_NEW201204181236_000.htm; См.: Добрынин Н.М. Федерализм

вРоссии: реконструкция и обновление или возврат к прошлому // Проблемы права. – 2006. – № 3. – С. 9–16 / http://www.problemyprava.ru/Pp_3(2006).pdf.

93Региональное измерение государственной экономической политики России / под общ. ред. А.С. Малчинова. Центр проблемного анализа и госу- дарственно-управленческого проектирования. – М.: Научный эксперт, 2007. – С. 39 / http://rusrand.ru/files/13/07/18/130718011636_Region_politika.pdf

35

По данным Минфина РФ, «.. в 2008 г. лишь 3 субъекта РФ смогли обеспечить свои расходы собственными доходами. В 2009 г. число таких субъектов сократилось до 2, а в 2010 г. – только ЯмалоНенецкий автономный округ смог обеспечить сбалансированность своего бюджета собственными средствами. Поддержание сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ обеспечивается в основном за счет представляемых регионам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Причем по данным за 2009– 2010 гг. у большей части субъектов доходы (без учета безвозмездных поступлений) составляют менее 70 % от расходов»94. По сведениям специалистов, «.. в 2010 г. у 33 субъектов РФ доходы составили от 50 до 70 % величины расходов, а 14 субъектов не смогли обеспечить и половину своих расходов. Это свидетельствует о значительном дисбалансе между возложенными на субъекты полномочиями, а также связанными с ними расходными обязательствами и соответствующими собственными источниками финансирования»95. При этом в России уровень так называемых «.. среднедушевых доходов .. отстает от высокоразвитых стран, а по налоговому бремени...» государство «.. стоит в одном ряду с такими странами, как Великобритания, Швейцария, ФРГ» 96 . В действующей налоговой системе России «.. количество налоговых платежей .. выше среднемирового, что создает высокую трудоемкость расчета налоговых обязательств и не отвечает текущим и перспективным целям экономического развития. В целом налоговая система ориентирована на сырьевое, экстенсивное развитие экономики»97.

94Гуринов С.Н. Указ. соч.

95Там же.

96Князев В.Г. Тенденции развития налоговых систем в зарубежных странах // Налоговый вестник. – М., 1998. – № 9. – С. 5–8 / http://www.nalvest.ru/nvarticles/detail.php?ID=21629

97Тютюрюков Н.Н. Трансформация налоговой системы России в условиях взаимодействия с экономическими сообществами: автореф. дис. … д-ра экон. наук. Специальность 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит. – М.: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010. – С. 15.

36

По сведениям специалистов Центра проблемного анализа и госу- дарственно-управленческого проектирования, «в последние годы в со- циально-экономическом развитии регионов России наблюдаются существенные диспропорции, которые выражены, в частности, в разрывах таких ключевых экономических показателей, как ВРП на душу населения, инвестиции в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации. Причем величина этих разрывов региональной развитости по большинству показателей превышает десятки, а по некоторым показателям – сотни раз. Разрывы региональной развитости наблюдаются и по многим другим социально-экономическим параметрам: обеспеченность жильём, развитость автодорожной сети, уровень занятости и др.»98. По их мнению, «.. одними из главных причин сложившихся региональных диспропорций являются неудовлетворительное состояние государственного управления и несовершенство нормативно-правовой базы в сфере регионального развития. Это, в частности, проявляется: в неэффективном механизме взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими полномочий (оторванность федеральных органов власти от региональных проблем, неэффективность взаимодействия в реализации целевых программ развития, слабое информационное взаимодействие и др.); в несовершенстве инструментов государственного управления планированием размещения производительных сил и системой расселения (несогласованность федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ развития, отсутствие социальных стандар-

тов, несбалансированное распределение нормативов налоговых отчислений)»99.

Реформирование бюджетного и налогового законодательства России осуществляется с приоритетом «.. в пользу федерального центра, с возложением максимальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и муниципалитеты при резком уменьшении объема их

98 Доктрина регионального развития Российской Федерации: макетпроект: монография / под общ. ред. А.С. Малчинова. – М.: Научный эксперт,

2009. – С. 7 / https://books.google.ru/books?id=IIyyIljecGIC&pg

99 Там же.

37

прав»100. В результате такая политика «.. централизации всех доходов приводит к тому, что немногие оставшиеся «на плаву» регионы-доно- ры искусственно превращаются в дотационные и наряду с остальными вынуждены просить у центра финансовую помощь»101. В связи с этим возникает вопрос, почему федеральным органам государственной власти «.. не нужны субъекты с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции»?102

Подобного рода проблемы просматриваются и в других федерациях мира103. И они остаются по-прежнему актуальными. Именно поэтому «.. процесс разграничения полномочий в настоящее время нельзя считать завершенным»104.

100Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. – 2004. –

№3(87). – С. 14.

101Там же.

102Там же. – С. 13.

103См.: Шувалова Е.Б. Налоговые системы зарубежных стран: учеб.- практ. пособие. – М.: Изд. центр ЕАОИ, 2010. – С. 88 / http://www.bytic.ru/ mesi/bytic4/%CF%EE%F1%EE%E1%E8%FF/%CD%E0%EB%EE%E3%EE%E2 %FB%E5%20%F1%E8%F1%F2%E5%EC%FB%20%E7%E0%F0%F3%E1%E5 %E6%ED%FB%F5%20%F1%F2%F0%E0%ED.pdf (Здесь авторы пишут, что в США преобладают прямые налоги над косвенными. Прямые налоги составляют более 70 % всех налоговых поступлений, более 50 % из которых составляют федеральные подоходные налоги); Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: Сравнительно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Специальность 12.00.14. – Административное право; Финансовое право; Информационное право. – М.: Российская Академия наук. Институт государства и права, 2009. – 32 с. / http://law.edu.ru/ book/book.asp?bookID=1334581

104Материалы парламентских слушаний на тему: «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти». – М., 26 апреля 2012 года / http://xn----

8sbecgfbe8cvbzcwi.xn--p1ai/uploads/documents/26.04.2012%20%D0%A0%D0% B5%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%B4%D0%B0%D1%8 6%D0%B8%D0%B8%20%D0%BF%D0%B0%D1%80%D0%BB%D0%B0%D0%

38

В течение последних лет в России органами публичной власти и специалистами была проделана работа «.. по созданию достаточно разветвленной системы разграничения полномочий, позволяющей находить определенный баланс между централизацией и децентрализацией ..» 105 . Однако так называемый «.. процесс законодательного обеспечения» разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами является проблемным, «.. не всегда последовательным, а в ряде случаев – противоречивым, что сопровождалось изменением самих концептуальных подходов, касающихся законодательного механизма перераспределения полномочий» 106 . В связи с этим «.. нельзя констатировать, что разграничение полномочий в рамках установленных в законодательстве требований состо-

ялось и что основные, а тем более системные правовые решения приняты»107.

К сожалению, действующее «.. федеральное законодательство в целом и законодательство в сфере разграничения полномочий между уровнями публичной власти в частности ещё не в полной мере способствуют эффективному решению таких важных задач развития субъектов Российской Федерации, как формирование правовой и институциональной среды для саморазвития территорий и массовой экономической активности граждан, развитие социальной и производственной инфраструктуры, диверсификация экономики, наращивание налогового потенциала, преодоление существенной и имеющей тенденцию нарастания социально-экономической дифференциации

регионов и в конечном счете – повышение качества жизни граждан»108.

BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%85%20%D1 %81%D0%BB%D1%83%D1%88%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D0%B9.pdf .

105 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». –

М.: Совет Федерации, 2011. – С. 4 / http://archiv.council.gov.ru/files/lawreport/ 2010_20121116115132.000000.pdf

106Там же.

107Там же.

108Там же.

39

Между тем дальнейшее решение проблем разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а также и полномочий между федеральными и региональными органами публичной власти в определенной мере позволит улучшить качество «.. управления и эффективности принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в целях повышения уровня жизни граждан, создания равных возможностей для реализации населением своих политических, социальных, экономических прав вне зависимости от места проживания. При этом в силу объективных закономерностей пространственного развития Российской Федерации актуализируется задача проведения дифференцированной государственной политики для решения обозначенных задач в отношении регионов

сразличным уровнем социально-экономического развития»109. В связи

сэтим федеральным органам государственной власти Президентом России была поставлена задача по подготовке предложений об изменении «.. сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней, в результате реализации которых должна

повыситься роль регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач»110. Предлагается также, кроме прочего, определить реальный бюджетный потенциал субъектов федерации и передать их органам государственной власти более широкие полно-

мочия, в том числе в части определения региональных налогов 111 .

109 Материалы парламентских слушаний на тему: «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти». – М., 26 апреля 2012 года / http://xn----

8sbecgfbe8cvbzcwi.xn--p1ai/uploads/documents/26.04.2012%20%D0%A0%D0% B5%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%B4%D0%B0%D1%8 6%D0%B8%D0%B8%20%D0%BF%D0%B0%D1%80%D0%BB%D0%B0%D0% BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%85%20%D1 %81%D0%BB%D1%83%D1%88%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D0%B9.pdf .

110Там же.

111Гуринов С.Н. О перераспределении полномочий между уровнями власти в целях обеспечения эффективного исполнения субъектами Российской Федерации своих расходных обязательств // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2012. – № 1 (444). – С. 44-48 / http://www.budgetrf.ru/ Publications/Magazines/VestnikSF/2012/VSF_NEW201204181236/VSF_NEW201

40