Органы государственной власти субъектов РФ. Учебное пособие

ственно новые явления в постсоветской и современной истории российской правовой системы. Его место, роль и значение в настоящее время в этой системе еще недостаточно осмыслены, изучены и исследованы.

2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Становление и развитие России как федеративного государства обусловливает осуществление государственной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.

В ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия определяется как федеративное государство137.

Термин «федерация» означает «союз», «объединение». Федерализм рассматривается как принцип, режим и форма госу-

дарственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционнооределенные принципы. Основными конституционными принципами российского федерализма являются: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ, единство консти- туционно-правовой системы.

137 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. – 2009. –№ 7.

51

Федеративный характер Российского государства закреплен в ст. 1

и5 Конституции РФ, таким образом и представляет собой важную основу Конституционного строя РФ.

Вкачестве правовой основы современной модели федеративных отношений в РФ выступают: Конституция РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения

иполномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации». Федеральный Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Признаки Федерации: 1) отсутствие права на выход из состава федерации в одностороннем порядке (отсутствие права на сецессиюотделение); 2) территория федерации состоит из территорий субъектов

РФ; 3) федерация как государство имеет общую конституцию;

4)у субъектов федерации присутствуют собственные конституции (уставы), которые не могут противоречить федеральной конституции;

5)федерация имеет законодательную, исполнительную, судебную власти, полномочия которых распространяются на территорию всего государства; 6) субъекты федерации имеют собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, образуемые ими самостоятельно; 7) верховные суды федерации являются высшими судебными инстанциями для всех судов страны, включая суды субъектов, и осуществляют конституционный надзор за законодательством федеральным и субъектов РФ; 8) федеральное гражданство; 9) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами.

52

Как следует из ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, государственная территория включает в себя сушу, недра, акваторию (внутренние воды и территориальное море), а также воздушное пространство над ними.

Территория РФ включает в себя территории 85 ее субъектов. Каждый субъект Федерации обладает собственной территорией, которая является неотъемлемой частью территории РФ. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

В ч. 2 ст. 65 Конституции РФ предусмотрена возможность принятия в РФ и образование в её составе нового субъекта.

Данное положение Конституции регламентируется федеральным конституционным законом «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17.12.2001 года138 . В частности, ст. 4. названного закона устанавливает условия принятия в Российскую Федерацию нового субъекта.

1.В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть.

2.Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства

всоответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее – международный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

Данная норма и явилась основанием принятия федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – республики Крым и города Федерального значения Севастополя» от 27.05.2014 г. – Республика Крым принимается в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и вышеуказанной нормой.

138Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» // Российская газета. – № 247, 20.12.2001.

53

Основаниями принятия в Российскую Федерацию Республики Крым являются:

1)результаты общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором был поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации;

2)Декларация о независимости автономной Республики Крым и города Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов;

3)предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь.

Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов.

Со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты – Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Наименования новых субъектов Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь подлежат включению в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Новые субъекты Российской Федерации имеют соответственно статус республики и города федерального значения.

Государственными языками Республики Крым являются русский, украинский и крымско-татарский языки.

В соответствии со ст. 5 вышеназванного закона в составе РФ образованы субъекты: Пермский край, Камчатский край, Красноярский край, Иркутская область, Забайкальский край.

В Российской Федерации государственная власть, согласно ст. 10 Конституции, РФ, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Данный принцип осуществления государственной власти действует также в субъектах Российской Федерации. Это явствует из взаимосвя-

54

занных положений ст. 5, 10, 11, 77 Конституции Российской Федерации.

Так, Конституционный суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П отметил, что разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

В ст. 11 Конституции РФ устанавливается двухуровневая организация государственной власти. Такое сложное устройство объясняется взаимодействием двух базовых основ конституционного строя – федеративного устройства и принципа разделения властей.

Осуществление государственной власти в федеративном государстве обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов РФ в ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.

Статья 77 Конституции определяет, что система органов государ-

ственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ са-

мостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Территориальные органы федеральных органов исполнитель-

ной власти: ст. 78 Конституции РФ устанавливает, в частности, право федеральных органов исполнительной власти создавать на территориях субъектов РФ свои территориальные органы и назначать федеральных должностных лиц, передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, а также право и обязанность Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Данные конституционные полномочия федеральных органов исполнительной власти реализуются в основном для создания территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти,

55

действующих в сферах исключительного ведения Российской Федерации.

Всферах совместного ведения подразумевается, что основная часть исполнительных, распорядительных и иных конкретных полномочий должна сохраняться в компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Поэтому возложение соответствующих полномочий на федеральные органы исполнительной власти и создание в связи с этим их территориальных органов возможны лишь при наличии четких оснований, т.е. при доказанной необходимости централизации соответствующей функции.

Территориальные органы федеральных органов исполнитель-

ной власти – это органы федеральной исполнительной власти, образуемые на территории субъектов РФ. Они существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ (в субъектах есть свои главы субъектов, правительств, министерств, которые создаются самостоятельно субъектом РФ).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обычно называются главными управлениями, управлениями, отделами, отделениями министерств и ведомств Российской Федерации в субъектах РФ и в муниципальных образованиях (например, военные комиссариаты Минобороны России в субъектах РФ и муниципальных районах, представительства МИДа России в субъектах РФ, главные управления МЧС России, территориальные органы Минфина России, Минсельхоза России в субъектах РФ и муниципальных районах, отделения МВД России в некоторых крупных поселках и т.д.).

Образуются также территориальные органы федеральных учреждений, например, Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и др.

Врезультате создания таких органов образуется единая исполнительная вертикаль. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливается, что по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы

56

исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют «единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 17).

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств (управления, отделы и др.) подчинены вышестоящим федеральным органам.

Высшим органам власти субъекта РФ (законодательному собранию, главе субъекта РФ) они не подчинены, хотя и расположены на их территориях.

Необходимость создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах РФ вытекает из принципов суверенитета Российской Федерации на всей территории государства, единства государственной власти, федеративного устройства государства, разграничения предметов ведения и полномочий.

Создание единой системы территориальных органов федеральной исполнительной власти обусловлено задачами организации государственного управления на всей территории страны.

Рассматривая вопросы создания такой системы, КС РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П139 указал, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей. Это полномочия Российской Федерации, которые регламентируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ.

Территориальные органы федеральной исполнительной власти создаются Российской Федерацией, это ее право – решать, где и какие федеральные органы исполнительной власти нужно создавать.

При этом необходимо учитывать принципы федеративного устройства Российской Федерации и разграничения предметов ведения и

139 Постановление Конституционного суда РФ от 07.08.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственно власти субъектов Российской Федерации”»// Собрание законодательства РФ, 19.06.2000. – № 25. – Ст. 2728.

57

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, так как они создаются для осуществления полномочий Российской Федерации.

Однако федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица осуществляют не только исключительные полномочия Российской Федерации, но и совместные полномочия Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федера-

ции может принимать участие в согласовании назначения на

должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных Федеральным законом.

Проведение таких согласительных процедур в Определении КС РФ от 21 декабря 2000 г. N 246-О является обязательным.

Вместе с тем следует различать согласование и принятие решения. Исполнительные органы Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопрос о назначении федеральных должностных лиц в субъектах РФ и в муниципальных образованиях при условии использования необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Такая же позиция была занята КС РФ в Постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П140 применительно к вопросу об участии законода-

140 Постановление Конституционного суда РФ от 10.12.1007 №19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного Закона)

58

тельного (представительного) органа власти субъекта РФ в качестве согласования в процессе утверждения назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта РФ.

Конституционный суд РФ указал, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ может принимать участие в назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, если это предусмотрено федеральным законом и если на соответствующие федеральные территориальные органы возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В Определении от 21 декабря 2000 г. N 246-О Конституционный суд установил, что Министерство внутренних дел, как и любой иной федеральный орган исполнительной власти, вправе при не получении в результате проведения согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта РФ на назначение конкретного лица на должность руководителя федерального тер-

риториального органа самостоятельно решить вопрос о его назначении.

Контрольные задания

Задание № 1. С учетом законодательства субъектов РФ рассмотреть отношения в сфере международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей субъектов РФ.

Задание № 2. Дать характеристику основным формам (нормотворческой и судебной), обеспечивающим требование соответствия Конституции РФ региональных нормативных актов.

Задание № 3. Определить элементы системы требований консти-

туционности высших законодательных актов субъектов РФ.

Задание № 4. Провести сравнительный анализ дефиниций субъекта федерации – (субъекты федерации – государственно-правовые об-

Тамбовской области»// Собрание законодательства РФ. – 22, 12. –1997. –

№ 51. – Ст. 5877.

59

разования (общности), образующие в совокупности Российскую Федерацию)141 в соответствии с позициями различных авторов.

Задание № 5. Определить демократический потенциал федерализма. Способствует ли федерализм воплощению в федеративном государстве экономического, социального, культурного, политического плюрализма?

Задание № 6. Перечислить, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ осуществляют свою деятельность на основе принципов, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В частности, такими принципами являются:

1)свобода обсуждения и принятие решений;

2)равенство прав и обязанностей депутатов законодательного ор-

гана;

3)соблюдение собственной компетенции и невмешательство в компетенцию иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

141 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. – М.: Инфра-

М, 2004. – С. 595.

60