Органы государственной власти субъектов РФ. Учебное пособие

концентрации полномочий, что обусловило рост территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»22. При этом существуют также правовые проблемы распределения компетенции федеральных23 и региональных государственных органов исполнительной власти.

Централизованное и децентрализованное выполнение управленческих функций в федеративном государстве, их соотношение по количественным и качественным характеристикам обусловлено, кроме прочего, также и проблемами взаимодействия и координации между федеральными и региональными органами публичной власти. Известно, в частности, что к 2005 г. в России «.. в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции (государственных органов), из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868»24. Эта проблема по-прежнему актуальна, и одной из ее причин существования является недостаточная научно-теорети- ческой разработанность:

1)структуры системы органов государственного власти и управления и их компетенций на федеральном и региональном уровнях правового регулирования;

2)критериев разграничения (распределения) функций и полномочий между государственными органами по так называемым «горизонтали» и «вертикали»;

22Указ. соч.

23См.: Сосновский С.А. Правовые проблемы распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Специальность: 12.00.14 – Административное право, финансовое право, информационное право. – СПб., 2011 / http://www.dissercat.com/content/ pravovye-problemy-raspredeleniya-kompetentsii-federalnykh-organov- ispolnitelnoi-vlasti.

24Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федера-

ции в 2006–2010 годах» // СЗ РФ. – 2005. – № 46.– Ст. 4720. См.: Бокарева Л.Г. Российская государственность: реформы и их итоги // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2013. – № 10. – С. 11–28; № 11. – С. 6–28.

11

3) оценок результативности и эффективности деятельности феде-

ральных и региональных государственных органов власти и управления25.

Вместе с тем не реализован «в полной мере» так называемый «.. конституционный потенциал эффективности ... взаимодействия ..»26 между федеральными и региональными органами публичной власти.

Вэтих условиях возникает необходимость решения ряда вопросов:

1)определения (уточнения) целей, задач и функций государственного аппарата на федеральном и региональном уровнях государственного управления, включая конкретные его органы;

2)оптимизации структуры системы федеральных и региональных органов публичной власти;

3)установления дифференцированных объемов их компетенций и координации между собой в государственно-федеративном управлении;

4)исключения так называемых «избыточных и дублирующих функций» в деятельности государственных органов.

Однако решение этих вопросов осложняется не только проблемами формирования, структурирования и организации деятельности

государственных органов, но и «.. разногласий, возникающих

25См., напр.: Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. – Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. – 188 с. / http://kpfu.ru/docs/F658470902/1_Monog1.pdf; Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М.: Инфра-М, 2006; Кулешов И.В. Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции (на примере Свердловской области) / Материалы науч. конф.: «Федерализм в России и Германии: опыт сравнительного исследования», Казань, 28–29 марта

2003 г.: Казанский институт федерализма / http://www.kazanfed.ru/actions/ konfer5/doklad3/ ; http://www.kazanfed.ru/actions/konfer5/

26Цит. по: Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Концепции развития российского законодательства (отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров). – М.: «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»; ИД «Юриспруденция», 2014 / СПС «Гарант». См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. – М.,

2007. – С. 183–280.

12

«.. между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности. В настоящее время такие разногласия разрешаются односторонне руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган; что касается допускаемых в этих случаях согласительных процедур27,

то должная регламентация сроков и порядка их проведения отсутствует»28.

На подобного рода проблемы предметов ведения федерации и её субъектов, объемов компетенций федеральных и региональных органов государственной власти и выполняемых ими функций, обращают внимание и другие исследователи 29 . Объяснить их существование можно идеологическими, политическими, экономическими, научно-

27Цит. по: Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч. См.: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2005. – № 50. – Ст. 5311.

28Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч.

29См.: Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в Рос-

сии // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 9. – С. 8–10; Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. – 2007. – № 1 / http://www.yabloko.ru/municipal/library/V_poiskah_ ischeznuvshyh_iskluchitelnyh_polnomochiy_subjectov_RF; Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политикоправовая динамика. – М., 2001. – С. 35–36; Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. – 2006. – N 8. – С. 73–82; Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. – 2005. – N 1. – С. 20–21; Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 12 / СПС «Консультант Плюс».

13

теоретическими, юридико-техническими и многими другими причинами. В частности:

1)неопределенностью конституционного термина «предметы ведения» федерации и ее субъектов, поскольку к ним «.. отнесены весьма неоднородные явления: а) правовое регулирование, б) отрасли законодательства, в) конкретные юридические решения, г) систематически повторяющиеся юридические решения, д) способы воздействия на материальные объекты и ресурсы, е) государственный курс, ж) способы управления сферами и отраслями, з) порядок создания государствен-

ных институтов, и) виды правовых актов, к) повторяющиеся юридические действия (меры)»30;

2)разнообразием в подходах исследователей «.. к раскрытию таких понятий, как «правовые формы регулирования отношений Российской Федерации и её субъектов по предметам ведения и полномочиям», «правовые формы разграничения компетенции» и «правовые формы разграничения предметов ведения». Каждый автор рассматривает указанные правовые категории в своём видении, нередко стирая грань между «разграничением» и «определением» предметов ведения и полномочий. Вместе с тем различно не только содержание и назначение,

но и собственно процесс разграничения и определения предметов ведения и полномочий»31;

3)конституционной фиксацией лишь общей схемы «.. юридической «конструкции» Федерации, оставляя широкое поле для законодательного регулирования. В связи с этим основные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федера-

цией и субъектами Федерации на сегодняшний день находятся за пределами регулирования собственно федеральной Конституции»32.

30Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание М.Ю. Тихомирова, 2001. – С. 115.

31Цит. по: Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений Российской Федерации и её субъектов по предметам ведения и полномочиям / Электронный ресурс, 2010 / http://www.juristlib.ru/book_7544.html

32Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. –

2013. – № 4. – С. 39 / http://vgmu.hse.ru/data/2014/02/26/1329904793/%D0%90%

14

Политические проблемы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами проявляются в решениях лиц, обладающих государственной властью, которые влияют на разработку и принятие нормативных актов, предусматривающих, наряду с прочим, такое разграничение. Эти решения обусловлены психологическим, нравственным, интеллектуальным, идеологическим и профессиональным уровнем развития сознания и мышления этих лиц, а также проблемами федеративных отношений. В связи с этим можно согласиться с тезисом, что «.. сложность вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти зависит не столько от того, удачны или менее удачны конституционные формулировки, сколько от уровня политической и правовой культуры правящей элиты, всех управленческих кадров»33. И здесь просматривается ряд дилемм. С одной стороны, федеральные органы власти стремятся иметь как можно больший объем полномочий, обеспечивая тем самым централизованное управление страной. С другой – эти же органы не могут в условиях демократического политического режима обладать неограниченными полномочиями и обязаны часть из них передать органам государственной власти субъектов федерации. «Центр должен уметь отдавать и перераспределять полномочия. И не только полномочия, но и источники финансирования местных и региональных бюджетов. Однако при этом нельзя потерять управляемость страной. Нельзя “разбрасываться” государственной силой. Недопустимо механически перетасовывать ресурсы и полномочия между уровнями власти. Не должно быть “фетиша” централизации или децентрализации. Распределение государственных полномочий по различным уровням власти должно осуществляться по ясному критерию – функция должна исполняться на том уровне власти, где это

D0%BD%D0%B4%D1%80%D0%B8%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D 0%BE%2037-58.pdf

33 Салмина С.Г. К вопросу правового регулирования предметов ведения Российской Федерации и её субъектов // Вестник Югорского государственно-

го университета. – 2009. – Вып. 4 (15). – С. 75 / http://wwwold.ugrasu.ru/science/ journal/15/13/documents/74-79.pdf

15

будет сделано с наибольшей пользой для граждан России, их предпринимательской активности, для развития страны в целом»34. Вместе с тем органы государственной власти субъектов федерации, с одной стороны, также пытаются иметь многие полномочия в решении проблем своих территорий, с другой – они заинтересованы в так называемой «сильной», «устойчивой» и «эффективной» федеральной власти. При этом следует «.. учитывать и тот факт, что территории РФ находятся на разном уровне социально-экономического развития. А также – в разных социокультурных плоскостях, которые нельзя сравнивать по шкале “лучше – хуже”. Образ жизни людей определяют разные традиции, обычаи, модели поведения. Поэтому безусловной ценностью для нас являются интеграторы, мощные скрепляющие факторы – русский язык, русская культура, Русская православная церковь и другие традиционные российские религии. И, конечно, многовековой опыт совместного исторического творчества разных народов в одном, едином Российском государстве. Этот опыт со всей очевидностью говорит и о том, что стране необходим сильный, дееспособный, пользующийся уважением федеральный Центр – ключевой политический стабилизатор баланса межрегиональных, межэтнических и межрелигиозных отношений»35.

Известно, что в 1990-х гг. в России в числе многих проблем необходимо было также решать вопросы организации и осуществления государственной власти, «парада суверенитетов субъектов федерации», сепаратизма, территориальной целостности, федеративных отношений и федеративного устройства страны. В то же время «.. под флагом воцарения демократии мы получили не современное государство, а подковерную борьбу кланов и множество полуфеодальных кормлений. Не новое качество жизни, а огромные социальные издержки. Не справедливое и свободное общество, а произвол самоназначенных «элит», откровенно пренебрегавших интересами простых людей. Все это «отравило» переход России к демократии и ры-

34Путин В.В. Демократия и качество государства // «Газета коммерсант» от 06.02.2012 / http://kommersant.ru/doc-y/1866753

35Там же.

16

ночной экономике – устойчивым недоверием большой части населе-

ния к самим этим понятиям, нежеланием участвовать в общественной жизни»36.

В начале 2000-х гг. одной из главных задач в России «.. было преодоление как открытого, так и латентного, «ползучего» сепаратизма, сращивания региональной власти с криминалом, националистическими группами», и, по мнению В.В. Путина: «Эта проблема в основном решена»37. В этом предложении наречие «в основном» позволяет полагать, что данная проблема решена не окончательно или решена частично, и в определенной мере имеет свое проявление в настоящее время.

Тем не менее за двадцать лет реформ в России, начиная с 1993 г., можно «.. констатировать: по самым разным оценочным параметрам, это было конституционно-правовое развитие, правовая система новой России состоялась. Она отражает российский федерализм, включает в себя элементы и признаки правового и социального государства ..», законодательство которого «.. к настоящему времени в основных отраслях сложилось»38, а «.. этап правовой гармонизации законодательства субъектов Российской Федерации и федерального законодательства в значительной степени завершён»39.

Соответствующие решения органов публичной власти40 «.. позволили относительно стабилизировать законодательную базу субъ-

36Путин В.В. Указ. соч.

37Там же.

38Отчёт о состоянии российского законодательства в 2014 году. – М.: Издание Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 2014. – С. 4 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/53_Otchet_zakonodatelstvo.pdf

39Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 129 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/

40Ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-

17

ектов Российской Федерации. Ко второй половине 2000-х гг. их конституции, уставы и законы в целом были приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В этот же период началось масштабное реформирование российского законодательства. Вступили в активную стадию крупномасштабные реформы: федеративная, административная, муниципальная и другие. Одновременно с этим началось укрупнение субъектов Федерации»41.

По мнению специалистов, к настоящему времени в России сформирована система законодательства42. В процессе «.. последовательной реализации конституционных принципов за прошедшие годы существенно обновились базовые отрасли, активно формируются отрасли, отражающие новизну законодательного воздействия на процессы в экономической, социальной и политической сферах»43. На федеральном и региональном уровнях правового регулирования были приняты соответствующие законы, направленные на устранение существующих правовых пробелов, которые позволили улучшить «.. качество право-

дерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005. См., напр.: Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура и механизм обеспечения единства // Конституционное и муниципальное право. – 2005. –

№ 4 / http://www.zonazakona.ru/law/comments/468/; Балмасов О.В. Обеспечение единого правового пространства как функция современного российского государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. – Нижний Новгород, 2006. – 36 с. / http://www.unn.ru/pages/disser/110.pdf; Барутенко Р.О. Обеспечение единого правового пространства России органами исполнительной власти Российской Федерации: Конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; Муниципальное право; Академия управления МВД России. – М., 2003 / http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1172854.

41Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 123–124 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal- department/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal- department/

42Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч.

43Там же.

18

вого воздействия. Анализ практики свидетельствует о том, что определённая полнота и своего рода плотность законодательного регулирования достигнуты. Существенным образом обновлены система и содержание многих отраслей законодательства. Формируются новые идеи и комплексы, например информационное и энергетическое законодательство. Улучшилось регулирование межотраслевых институтов, например, в сфере отношений собственности, проектирования и сооружения крупных объектов, формирования новых территориальноэкономических объединений с участием иностранных государств и международных институтов»44.

Однако принятые в последние годы в России «меры» по формированию так называемого «единого правового пространства страны» не решили многих проблем, несоответствий и противоречий как в нормативных правовых актах федеральных45 и региональных органов государственной власти, так и между ними. По-прежнему «.. остаётся актуальным вопрос о том, как обеспечить единое правовое поле на всей территории страны, устранить либо свести к минимуму несоответствия между законодательством разных уровней, поскольку они приводят к появлению различной правоприменительной практики и в конечном счете к нарушению прав и законных интересов граждан»46.

На федеральном уровне правового регулирования общественных отношений просматривается ряд негативных тенденций, в частности:

1) когда законодательный процесс:

а) «.. не избавился от ускоренного режима рассмотрения внесённых законопроектов, направленных на решение тактических задач, иногда

44Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч.

45См., напр.: Тихомиров Ю.А., Дворникова О.А., Егорова Н.Е., Морозов А.Н., Плюгина И.В., Помазанский А.Е. Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве // Журнал российского права. – 2008. –

№11 / СПС «Консультант Плюс».

46Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 122 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/

19

усложняющих достижения основных стратегических целей .. и в таких

случаях утрачивается ощущение значимости регулирующего воздействия ..»47;

б) «.. превратился в некое “латание дыр и прорех”: принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью. Законы, не проработав сколько-нибудь долго, подвергаются критике и реформированию»48. «При этом разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью»49. «В Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ поступает ежегодно около 2000 законопроектов, но, как правило, лишь три-пять из них имеют концептуальный характер, самостоятельны и предлагают новые пути решения проблем ..»50;

2) когда не эффективен юридический механизм принятия законов по предметам совместного ведения федерации и её субъектов, поскольку последние практически исключены из федерального законодательного процесса. «Конструкция по разработке и принятию законов по совместному ведению, предложенная в середине 1990-х гг., не

47Отчёт о состоянии российского законодательства в 2014 году. – М.: Издание Государственной Думы, 2014. С. 5 / http://www.duma.gov.ru/ analyt- ics/publication-of-legal-department/53_Otchet_zakonodatelstvo.pdf

48Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. – 2013. – № 8. – С. 43–54 // СПС «Консультант Плюс». Отчёт о научно-исследовательской работе: «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации». – М.: Правительство РФ, Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП), 2012. – С. 89.

49Отчёт о научно-исследовательской работе: «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации». – М.: Правительство РФ, Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП), 2012. – С. 89.

50Власенко Н.А. Указ. соч.

20