Органы государственной власти субъектов РФ. Учебное пособие

НСО» от 25.12.2006 г. являются газеты «Ведомости Законодательного Собрания НСО», «Советская Сибирь», а с 03.07.2012 г. – официальный сайт Законодательного Собрания НСО.

Законы НСО вступает в силу со дня, следующего за днем их официального опубликования, если федеральными законами, Уставом НСО, законами НСО не установлен иной порядок их вступления в силу.

Исходя из изложенного, региональный законодательный процесс имеет определенную специфику. Так, по общему правилу проект регионального закона может рассматриваться не менее чем в двух чтениях. Но в отдельных субъектах РФ законопроекты рассматриваются в трех чтениях (например, ст. 47 Регламента Законодательного собрания Ленинградской области). Из содержания ст. 88 Регламента думы Хан- ты-Мансийского автономного округа следует, что законопроект может рассматриваться и более чем в трех чтениях.

Также определенная специфика законодательного процесса присутствует в тех субъектах РФ, где сформированы и действуют двухпалатные парламенты.

В Свердловской области Законодательное Собрание состоит из двух палат – областной думы и Палаты представителей. Соответственно Уставом Свердловской области предусмотрены следующие основные стадии законодательного процесса: внесение проекта закона в областную думу в порядке законодательной инициативы и принятие его к рассмотрению областной думой; рассмотрение проекта закона Свердловской области и принятие закона областной думой; рассмотрение и одобрение Палатой представителей закона Свердловской области, принятого областной думой. В соответствии с п. 6 ст. 67 Устава Свердловской области обязательному рассмотрению Палатой представителей Законодательного Собрания Свердловской области подлежат следующие законы: законы о внесении изменений в Устав Свердловской области, законы по вопросам регулирования отношений собственности, областного бюджета, установления налогов, природопользования и охраны окружающей среды, местного самоуправления.

71

Контрольная функция

Законодательный (представительный) орган государственной власти РФ в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ, осуществляет наряду с иными уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

В связи с этим следует положительно оценить опыт некоторых субъектов РФ, которые принимают законы, специально регулирующие деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти региона страны по контролю за соблюдением и исполнением законов соответствующего субъекта РФ.

Например, в ст. 4 Закона Калужской области от 26 января 2006 г. N 171-ОЗ «О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области» установлены следующие формы контроля:

заслушивание информации на заседаниях Законодательного Собрания о ходе исполнения законов Калужской области;

запрос Законодательного Собрания по вопросам соблюдения и исполнения законов Калужской области;

участие постоянных комитетов, комиссий Законодательного Собрания, фракций в Законодательном Собрании, рабочих групп и депутатов Законодательного Собрания в мероприятиях по осуществлению контроля в пределах своей компетенции.

Представительная функция

Представительная функция выражается в обязанностях депутатов отражать в своей деятельности общезначимые цели и интересы общественного развития, придавая им статус законов, а также постоянно поддерживать связь со своими избирателями.

В работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должны находить решение актуальные проблемы общественной, социально-экономической и политической жизни региона.

72

Законодательный (представительный) орган государственной власти – это один из основополагающих политических институтов представительной демократии, призванный обеспечивать практическую реализацию принципа народовластия, развитие гражданского общества и формирование правового демократического государства. Суть его как политического, государственного института состоит в том, что он реализует механизм постоянного участия гражданского общества через его систематически всенародно избираемых представителей в функционировании государственной власти, в системе государствен- но-властных отношений.

Непосредственное регулирование осуществления представительной функции, как правило, содержится в законах субъектов РФ о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Так, согласно ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 8 февраля 1995 г. № 13-3 «О статусе депутата Законодательного Собрания СанктПетербурга», депутат этого органа принимает предусмотренные законодательством меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей, ведет прием граждан, изучает общественное мнение, взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественнополитическими объединениями, информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона Пензенской области от 24 июня 2005 г. № 829-ЗПО «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» депутат данного органа поддерживает постоянную связь со своими избирателями, рассматривает поступившие в его адрес обращения, ведет прием граждан, принимает меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, осуществляет контроль за ходом их рассмотрения и реализации, регулярно информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

73

В соответствии со ст. 8–10 Законом НСО «О статусе депутата НСО» депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, осуществляет связь с избирателями своего избирательного округа. Депутат, избранный по единому областному избирательному округу, осуществляет связь как правило с избирателями, проживающими на той части территории Новосибирской области, которой соответствовала территориальная группа кандидатов, в которую он был включен на выборах депутатов Законодательного Собрания.

Депутат информирует избирателей о своей деятельности, в том числе о выполнении наказов избирателей во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Депутату, работающему на профессиональной постоянной основе, предоставляются дни для работы с избирателями в порядке, определяемом внутренним распорядком деятельности Законодательного Собрания.

Депутат рассматривает поступившие к нему обращения граждан в порядке, установленном федеральным законом, ведет прием граждан.

При приеме граждан по предложению депутата могут присутствовать должностные лица органов государственной власти Новосибирской области, государственных органов Новосибирской области, органов местного самоуправления, руководители организаций, общественных объединений.

Депутат не реже одного раза в год отчитывается перед избирателями о своей депутатской деятельности.

Форма и способ отчета депутата о своей депутатской деятельности определятся им самостоятельно.

Каждому депутату не реже одного раза в год обеспечивается право обнародовать отчет о своей депутатской деятельности в средствах массовой информации, учрежденных Законодательным Собранием.

Контрольные задания

Задание № 1. Определить роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов фе-

74

деральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Задание № 2. Дать характеристику порядка реализации права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Задание № 3. В соответствии с нормативными установлениями субъектов РФ определить порядок рассмотрения проекта федерального закона, поступившего в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Задание № 4. Перечислить формы реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Задание № 5. Определить порядок внесения законопроектов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Задание № 6. Проанализировать содержательный аспект законодательных нормативных правовых актов субъектов РФ (например, Новосибирской области либо иных субъектов РФ) в социально-экономи- ческой сфере, определяя акценты, направленные на реализацию структурной экономической политики.

Задание № 7. Определить правовые основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти Президентом РФ.

Задание № 8. Определить роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов фе-

деральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

75

4. ВЫСШЕЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО СУБЪЕКТА РФ (РУКОВОДИТЕЛЬ ВЫСШЕГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ)

Статья 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»143 определяет систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Всубъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Всубъектах Российской Федерации системы исполнительной власти организованы по разному: система исполнительной власти, возглавляемая главой республики, который одновременно является председателем правительства (республика Бурятия, Республика Коми).

Система исполнительной власти, при которой кабинет министров (правительство) республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти и подчиняется главе республики. Данная форма организации исполнительной власти закреплена Конституциями Башкортостана и Татарстана; система организации исполнительной власти в республике Карелия – главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый всем населением Председатель правительства, который представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти республики, самостоятельно назначает и осво-

143 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.

76

бождает от должности министров; также система исполнительной власти может быть представлена в качестве губернатора, формирующего и возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта (НСО).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации – представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления; представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с право совещательного голоса.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является участником законодательного процесса, субъектом права законодательной инициативы, обнародует законы субъекта Российской Федерации, имеет право «вето».

Высшее должностное лицо также вправе отрешать от должности главу муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, а также внести в законодательный орган субъекта Российской Федерации законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования – ст. 73, 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»144.

144 Федеральный закон от 06.10.2003. № 131–ФЗ (ред. от 25.07.2001) «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ , 06.10.2003. – № 40. – Ст. 3822.

77

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации определяет развитие субъекта Российской Федерации в различных сферах социально-экономической жизни, является ключевым участником принятия решений по бюджетно-финансовым вопросам.

Наиболее актуальным вопросом в настоящее время является новый порядок замещения должности главы субъекта Российской Федерации.

Согласно первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избиралось на должность посредством прямых выборов населением субъекта Федерации.

В декабре 2004 г. механизм замещения должности главы субъекта Федерации был изменен. Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ в редакции от 11 декабря 2004 г. гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Вышеуказанный порядок замещения должности главы субъекта Федерации получил поддержку Конституционного суда РФ, который в решении от 21 декабря 2005 г. указал, что «Конституция РФ – в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм – допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции РФ в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются права и свободы и иные общеобязательные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.

Всеобщая декларация прав человека, провозглашая право каждого принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей и предусматривая, что воля

78

народа, выраженная в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования, должна быть основой власти правительства (ст. 21), не конкретизирует однако, какие именно органы публичной власти и какого уровня подлежат формированию исключительно путем проведения таких выборов, а равно не обязывает государстваучастники к организации только прямых выборов в органы публичной власти.

Таким образом, по смыслу приведенных положений Конституции РФ и международных правовых актов, являющихся составной частью правовой системы РФ, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции РФ, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание

полномочия и интересов РФ с одной стороны, и субъектов РФ с другой145.

Всвоем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев предложил вернуться к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием населением регионов.

Соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон

№184-ФЗ и вступили в силу 1 июня 2012 года.

Всоответствии с ныне действующим законодательством кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями.

145 Постановление Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в связи с жалобами граждан» // Собрание законодательства РФ. – 2066. – № 3. –

Ст. 336.

79

Допускается выдвижение кандидатов на губернаторскую должность и в порядке самовыдвижения, в том случае, если это будет предусмотрено законом субъекта РФ.

Президент РФ по своей инициативе вправе провести консультации

сполитическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также

скандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения, режим которых определяется Президентом.

Закон предусматривает подписной порядок выдвижения, согласно которому выдвижение кандидата должны поддержать от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

При этом депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией, либо в порядке самовыдвижения.

Всоответствии с п. 3.2 ст. 18 вышеназванного закона Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депута-

тами законодательного (представительного) органа государствен-

ной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидаты для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов.

Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту Российской Федерации предложения о кандидатурах на должность

80