Органы государственной власти субъектов РФ. Учебное пособие

оправдала себя и ударила по основам российского федерализма, нивелировав тем самым качество права»51;

3) пока не «.. в полной мере решена задача приведения в соответствие с базовыми федеральными законами в области разграничения полномочий (Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”52 и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 53 ) отраслевых федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере. В частности, все еще отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере экологического контроля54, в миграционной сфере»55;

4)когда не принят федеральный закон о нормативных правовых актах, что «.. приводит к множеству недопустимых примеров, когда нормами подзаконного акта устанавливаются требования к нормативности актов субъектов Федерации, что само по себе сомнительно, поскольку систему актов в ситуации неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне субъекты устанавливают сами. Более того,

имеются примеры того, что сами эти установки юридически не безупречны»56;

5)когда нет критериев «.. разграничения сферы регулирования конституционного и обычного федерального закона; юридической

51Там же.

52СЗ РФ. – 1999.– N 42. – Ст. 5005.

53СЗ РФ. – 2003. – N 40. – Ст. 3822.

54Цит. по: Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч. См.: Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы круглого стола (Москва, 9 апреля 2008 г.) / С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин, А.Н. Чертков и др. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2008 / СПС «Гарант».

55Цит. по: Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч. См. подробнее: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практи-

ка. - М., 2008. С. XVII, 34, 41-69.

56Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч.

21

наукой пока не выработано системного представления о сферах регулирования конституционных законов», а также «.. не разработаны критерии, с помощью которых можно определить, где грань или уро-

вень федерального законотворчества и подзаконного нормотворчества»57.

На региональном уровне правового регулирования в Российской Федерации просматривается:

1)определенная декларативность предоставленных субъектам федерации правотворческих (законодательных) полномочий;

2)организационно-правовая и ресурсная необеспеченность реализации нормативных правовых актов субъектов федерации;

3)в определенной мере бессистемность развития регионального

законодательства не только в сфере совместного с федерацией ведения58, но и по собственным предметам ведения;

4)несоответствие (противоречия) региональных нормативных правовых актов федеральным.

Известно, что к 2014 г. не всё законодательство субъектов федерации приведено в соответствие с федеральным законодательством и этот процесс продолжается по сей день.

Так, в частности, по сведениям Минюста РФ, с января по сентябрь 2013 г. его территориальными органами было составлено «.. около 7050 экспертных заключений о несоответствии актов субъектов Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, федеральному

законодательству. В период с января по октябрь 2013 г. число таких заключений возросло до 7133, то есть на 83 позиции»59.

57Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. – 2013. – № 8. – С. 43–54 // СПС «Консультант Плюс».

58См.: Власенко Н.А. Развитие регионального и муниципального права как гарантия антикризисных явлений // Вестник Тюменского государственного университета. – 2011. – № 3. – С. 18 / http://www2.utmn.ru/docs/4254.pdf

59Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 125 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/

22

В2013 г. «.. органами прокуратуры оспорено более 2 тыс. 600 противоречащих федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов и около 122 тыс. – муниципальных нормативных документов. Они содержали неправомерные нормы по вопросам социального, налогового, бюджетного, земельного регулирования, природопользования, градостроительства и государственной службы. Практически все акты (95 %) по требованию прокуроров приведены в соответствие. Во многом благодаря превентивной работе прокуроров (а ими проведена правовая экспертиза свыше 56 тыс. проектов нормативных правовых актов региональных органов власти и 582 тыс. – муниципальных) общее число незаконных нормативных до-

кументов снизилось (–4 %). Эта деятельность и сейчас осуществляется, по сути, в ежедневном режиме»60.

Вэтой связи нельзя согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что в России «.. обеспечено единство правового простран-

ства .. на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации»61. При этом они же пишут о необходимости, во-первых, приведения нормативных актов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством, и, во-вторых, установления «.. четких и ясных правовых основ нормотворчества на всех уровнях единой правовой системы федеративного государства: от законодательного определения понятия “нормативный правовой акт”, правового закрепления общеобязательных

правил юридической техники до урегулирования более сложных вопросов»62.

60Доклад «О состоянии законности в Российской Федерации в 2013 году» Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / http://www.genproc.gov.ru/smi/ interview_and_appearences/appearences/145875/

61Артамонов А.Н. Новые формы российской государственности: задачи, решения, перспективы (насущная необходимость внедрения федерального кодекса, регламентирующего все отношения между Российской Федерацией и

еесубъектами, крайне назрела) // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 9. – С. 7–9.

62Там же.

23

Проблемами в правовой системе России 63 в настоящее время, в частности, также являются:

1) неопределенность в правопонимании, когда право трактуется с различных точек зрения: позитивистской, философской, социологической, интегративной64 и т.д. Неоднозначность в подходах к пониманию права в определенной мере влияет на поиск истины этого явления. Однако может ли в этом случае быть сформирована система научных знаний?65 Возможно ли, в таких условиях говорить, в част-

63См., напр.: Бокарева Л.Г. Российская государственность: реформы и их итоги // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2013. – № 10. С. 11-28; № 11. С. 6–28; Воронина И.А. О проблемах реализации административной реформы в России // Вестник ОГУ. – 2011. – № 3 (122). – С. 24–30 / http://vestnik.osu.ru/2011_3/5.pdf; Казак Е.С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: автореф. дис. … канд. юрид. наук по спец. 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М.: МГУ, 2011 / http://www.dissercat.com/content/konstitutsionno-pravovye- reformy-federativnykh-otnoshenii-v-rossii-i-germanii; Симметрия и асимметрия в Российской модели Федеративных отношений / рук. С.Д. Валентей. – М.: Институт экономики РАН, 2012. – 57c. / http://inecon.org/docs/Valentey.pdf; Черепанов В.А. Федеративная реформа в России: монография. – М.: Изд-во «Со- циально-политическая мысль», 2007. – 320 с. / http://shkolnie.ru/pravo/15083/ index.html.

64См.: Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. – М.: Юристъ, 2001. – С. 57–63 / http://sibtu-vpo.com/elektronnay-biblioteka/ uchebnaia%20literatura/gumanitarni/pravovedenie/TGP%20Lazarev.pdf .

65См.: Веденин В.С. Влияние правопонимания на становление и развитие институтов российского права (на примере патентного права): автореф. дис.

…канд. юрид. наук по специальности: 12.00.01 Теория и история права и государства; история правовых учений. – Владимир: Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2007 / http://www.dissercat.com/content/vliyanie-pravoponimaniya-na-stanovlenie-i-raz- vitie-institutov-rossiiskogo-prava-na-primere-p; Лапаева В.В. Типы правопонимания: правовая теория и практика: монография. – М.: Российская академия правосудия, 2012. – С. 11 / http://www.igpran.ru/public/articles/Lapaeva.Monografiya2012.pdf; Лапаева В.В. Российская юриспруденция в поисках нового типа правопонимания // Наш трудный путь к праву: материалы философскоправовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца / сост. В.Г. Графский. – М.: Норма, 2006. – С. 35–36.

24

ности, о системе права, системе нормативных правовых актов, федеративном, федеральном и региональном праве, и что, в свою очередь, понимать под этими явлениями и терминами? Могут ли быть применимы те или иные трактовки права, и может ли быть положительным результат их реализации в практической деятельности правотворческих и правоприменительных органов государственной власти? При этом следует уточнить тезис, что «.. современное российское право до сих пор отчасти отражает идеологические доктрины прежних лет,

тогда как сама среда функционирования уже кардинально изменилась»66;

2)так называемая «.. невысокая общественная значимость отдельных законов и противоречивость регулирования»67; «размывание» отраслей права, выраженное в стремлении “втиснуть” в конструкции отдельных правовых комплексов регулирование различных общественных отношений, даже если они не охватываются предметом и методом правового регулирования, присущими данной отрасли. Выработанные

десятилетиями такие критерии, как предмет и метод, попросту не замечаются или попираются»68;

3)«.. недостаточно высокое качество, содержательное и юридикотехническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, дезориентируя и правоприме-

66Состояние системы права в современной России // Материалы «Круглого стола» от 05.09.2013 г. в Московском государственном юридическом университете им. О.Е. Кутафина (МГЮА) / Официальный сайт Государственной думы Федерального Собрания РФ / http://www.duma.gov.ru/news/273/433938/? sphrase_id=1561213

67Отчёт о состоянии российского законодательства в 2014 году. – М.: Из-

дание Государственной Думы, 2014. – С. 4 / http://www.duma.gov.ru/analytics/ publication-of-legal-department/53_Otchet_zakonodatelstvo.pdf

68Отчёт о научно-исследовательской работе: «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации». – М.: Правительство РФ, Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП), 2012. – С. 90 / http://iam.duma.gov.ru/node/10/4965/20105

25

нителей, и граждан. Это связано с тем, что при разработке законодательных актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приёмов и правил юридической техники»69;

4)перманентные (систематические) и бессистемные изменения федерального законодательства, что негативно влияет не только на правовое регулирование общественных отношений на федеральном уровне, но и обусловливает необходимость постоянного пересмотра действующих нормативных актов субъектов федерации на предмет их

соответствия федеральным нормативным актам и непрерывного внесения в них соответствующих изменений и дополнений70;

5)негативная тенденция в федеральном и региональном законодательстве, когда в один нормативный правовой акт включаются «ранее самостоятельные и различные по назначению массивы

норм». «Первый – это новый тематический акт, а второй – акт о внесении изменений в иные акты в связи с принятием первого71. В

69Отчёт о научно-исследовательской работе: «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации». – М.: Правительство РФ, Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП), 2012. – С. 89 / http://iam.duma.gov.ru/node/10/4965/20105

70Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 123 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/

71 См., например: Федеральный закон от 25 июля 2011 г. N 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон “О развитии сельского хозяйства”» // СЗ РФ. – 2011. – N 31. – Ст. 4700; Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2013. – N 27. – Ст. 3440; Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. N 291-ФЗ «О Российском научном фонде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2013. – N 44. – Ст. 5630; Федеральный

26

условиях, когда новый закон закрепил за субъектами Российской Федерации новые по сравнению с имевшимися ранее полномочия, считаем, что принцип моратория со всей обязательностью должен действовать и в отношении непрекращающегося процесса изменения полномочий»72;

6)коллизии и пробелы в федеральном законодательстве, «.. несовершенство устанавливаемых на федеральном уровне механизмов пра-

вового регулирования, отсутствие федеральных законов по вопросам ..» совместного ведения федерации и ее субъектов73;

7)«.. отсутствие нормативности и наличие многочисленных декларативных и отсылочных норм; дублирование норм, являющееся побочным результатом активного правотворчества за последние 20 лет; большой объём и темпы роста самого массива российского законодательства. “Это не добавляет системности российской правовой системе, а гражданам очень трудно разобраться во всех тонкостях”»...

закон от 28 декабря 2013 г. N 416-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О лотереях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2013. – N 52 (ч. I). – Ст. 6981; Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 443-ФЗ «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. – 2013. – N 52 (ч. I). – Ст. 7008; Закон Республики Марий Эл от 30 декабря 2013 г. N 67-З «О преобразовании некоторых административно-территориальных единиц и муниципальных образований в Республике Марий Эл и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Марий Эл» // URL: http://www.portal.mari.ru (дата обращения: 03.03.2013); Закон Нижегородской области от 4 февраля 2014 г. «О внесении изменений в Закон Нижегородской области “О бюджетном процессе в Нижегородской области” и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Нижегородской области» // Правовая среда. – 2014, 7 февраля.

72Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др. Указ. соч.

73Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 123 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/

27

И, наконец, – сам язык законов, перегруженный непонятными, тяжелыми формулировками»74;

8) неудачные результаты определенной части федеративной реформы:

а) когда в начале ее проведения внедрялся так называемый «принцип субсидиарности», «.. подразумевающий согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности». Однако реализация федеральных законов по передаче полномочий субъектам федерации по обеспечению граждан «социальными благами» и оказанию им «социальной поддержки» не была обеспечена соответствующими финансовыми и прочими ресурсами75;

б) когда из компетенции региональных органов был исключен ряд вопросов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, предусмотренных Конституцией РФ: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (п. «б» ч. 1 ст. 72); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и лесными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72); административно-процес- суальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное

законодательство, законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72)76;

в) когда с введением 1 января 2006 г. в действие Федерального закона РФ от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в

74Состояние системы права в современной России / Материалы «круглого стола» от 05.09.2013 г. в Московском государственном юридическом университете им. О.Е. Кутафина (МГЮА) / Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ / http://www.duma.gov.ru/news/273/433938/ ?sphrase_id=1561213

75Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 125–126 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal- department/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-de- partment/

76Там же.

28

отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» 77 органам государственной власти субъектов федерации были «предоставлены» так называемые «добровольные (дополнительные) полномочия» по социальной защите населения, по дополнительным мерам социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, участию в реализации полномочий федерации по предметам совместного ведения, а также по иным вопросам, если это предусматривается федеральными законами. Однако выполнение таких полномочий может быть осуществимо органами государственной власти субъектов федерации «при наличии у них финансовых возможностей и за счет средств их бюджетов», и не являются для них обязательными78. При этом в условиях «дефицита» многих региональных бюджетов органы государственной власти субъектов федерации не имеют финансовых возможностей осуществлять такие полномочия.

Между тем субъектам федерации в силу объективных (природных, географических, территориальных, демографических, национальных) причин необходимо решать вопросы в политической, административной, экономической, производственной, строительной, аграрной, экологической, природоресурсной, образовательной, жилищно-комму- нальной, здравоохранительной, дорожной, транспортной и многих иных социальных сферах общественной жизнедеятельности населения своих территорий. Для регулирования общественных отношений в этих сферах органы публичной власти субъектов федерации, в пределах своей компетенции, принимают нормативные правовые акты. К примеру, в 2009 г. в России одними из актуальных направлений раз-

77СЗ РФ. – 2006. – № 1. – Ст. 10.

78Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство Государственной Думы ФС РФ, 2013. – С. 126 / http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/Otchet.pdf; http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-depart- ment/. См.: Статья 26.3-1 Федерального закона РФ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.

29

вития законодательства субъектов федерации были и остаются «.. земельное, экологическое, бюджетное, законодательство о социальной защите отдельных категорий граждан, о государственной и муниципальной службе, о системе и структуре органов исполнительной власти и др.»79. Региональные органы государственной власти решают также вопросы «схем» своего «территориального планирования», «резервирования земель», «противодействия коррупции», «защиты прав несовершеннолетних», «порядка оказания социальных услуг», «поддержки малого и среднего бизнеса», организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных проектов и программ, межмуниципальных инвестиционных проектов и программ, дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, содержания, развития и организации эксплуатации аэропортов и аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъектов федерации, осуществления регионального государственного контроля над использованием и сохранностью жилищного фонда и др.80 Необходимость решения этих вопросов, во-первых, была обозначена в ряде федеральных законов, направленных на разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти81, и, вовторых, предполагает, кроме прочего, и региональное нормативноправовое регулирование общественных отношений в названных сферах, эффективность которого возможна при оптимальном разграничении предметов ведения федерации и ее субъектов, а также и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Очевидно, что упомянутые решения органов государственной власти субъектов федерации и региональное нормативное регулирование общественных отношений не должны противоречить федеральному законодательству и должны быть обеспечены финансово-экономи- ческими ресурсами.

79 Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 3 / СПС «Консультант Плюс».

80Там же.

81Там же.

30