Некоммерческие организации в России стратегия развития и гражданско-правовые аспекты. Монография

чения в функционировании организации, так как обязывает к проведению ежегодного аудита, учредители «выносят» слово «фонд» в название организации, отдавая предпочтение другой организационноправовой форме (например, автономной некоммерческой организации).

Если же человек получает доход от участия в подобной деятельности, то для него вполне применимы различные формы налогообложения приносящей доход деятельности и, как следствие, различные формы организации такой деятельности (индивидуальный предприниматель, самозанятый, юридическое лицо).

Далее в своей статье О.В. Сиваков предлагает «обратить внимание на острую необходимость принятия в России закона о народной солидарности, т.е. о сотрудничестве людей, которые добровольно объединяют свои деньги или другие ресурсы вместе, как правило, через интернет, чтобы поддержать усилия других людей или организаций»1. На наш взгляд, существующий Федеральный закон от 11.08.1995 №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» вполне отвечает этим требованиям. В н м предусмотрено, что заниматься благотворительной деятельностью могут не только некоммерческие организации, но и юридические и физические лица.

1 Сиваков О.В. Указ. соч. С. 319.

31

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКО В ЧАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

3.1. Особенности законодательства РФ о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента

Регулирование деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, относительно новое явление в российском законодательстве, но уже успевшее вызвать немало вопросов. Согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона от 20.07.2012 №121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, «понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее – иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации».

В дополнение к экономическим критериям, критерий непосредственно политической деятельности прописан следующим образом: «Осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социальноэкономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия».

Законодатель в Федеральном законе от 2 июня 2016 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об обществен-

32

ных объединениях» и статью 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»» подробно перечисляет формы деятельности, посредством которых некоммерческая организация может выполнять функции иностранного агента:

−участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;

−участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

−публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;

−распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;

−формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;

−вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

−финансирование указанной деятельности.

Втом же законе законодатель перечисляет направления деятельности, которые не относятся к политическим: наука, культура, искусство, здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан, социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан, защита материнства и детства, социальная поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защита растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Вместе с тем один из современных исследователей вопроса некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, Ю.Б. Аверкина отмечает, что законодатель не ссылается на политические акции в процессе определения форм политической деятельности, тем самым упускает важный критерий, и в целом не определяет должным образом политическую деятельность, что, в свою очередь,

33

требует внесения уточнений законодателем в целях единообразия последующего правоприменения1.

Отметим, что отечественные некоммерческие организации не спешили и не спешат исполнять свою обязанность перед государством и регистрироваться в качестве выполняющих функции иностранного агента. Такое право было закреплено законодателем за Министерством юстиции Российской Федерации, в котором по состоянию на июль 2021 года зарегистрировано 77 организаций2. Сам термин «иностранный агент» имеет в российском обществе негативную коннотацию, поэтому некоммерческие организации, попадающие в этот список, как правило, выказывают недовольство по этому поводу.

Несмотря на возможность неоднозначной трактовки, в законе не приводится ч ткого определения понятия «иностранный агент». Любая некоммерческая организация позиционирует себя как позитивное общественное явление, созданное для решения определ нных социальных проблем, признание е «иноагентом» может быть сильным ударом по имиджу организации и, как следствие, по эффективности деятельности. По этой причине некоммерческие организации занимают резко негативную позицию по отношению к 121-ФЗ, относя его и практику его применения к антиконституционной.

Необходимо заметить, что Конституционный Суд РФ не наш л противоречий между Федеральным законом РФ от 20 июля 2012 г. №121-ФЗ и Конституцией РФ, кроме установления слишком высокой нижней границы административных санкций3. В такой ситуации некоммерческие организации, признанные выполняющими функции иностранного агента, пытаются всеми возможными способами убрать сво наименование из реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента Минюста России. Распространено обращение в Европейский суд по правам человека, также возможно применение одного из наиболее радикальных путей – принятие решения о ликвидации юридического лица. Согласно Федеральному закону от 2 июня 2016 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений в статью 8

1Аверкина Ю.Б. К вопросу о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. №5 (124). С. 138.

2URL: http://unro.minjust.ru/nkoforeignagent.aspx (дата обращения: 19.07.2021).

3Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части первой статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева» // Российская газета. 2014. 18 апр.

34

Федерального закона «Об общественных объединениях» и статью 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», она может добиваться исключения ее из реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Согласно позиции Ю.Б. Аверкиной, Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» не дискредитирует одни организации и не ущемляет их права по отношению к другим, не нарушает «баланса публичных и партикулярных интересов»1.

Отечественный законодатель не блокирует зарубежные финансовые вливания в российский некоммерческий сектор, он приобретает возможность отслеживать направления социально-политических интересов иностранных благотворителей, что в сложившейся общемировой политической, экономической, правовой и социальной обстановке становится вс более актуальным.

Далее необходимо упомянуть о предоставленной законодателем возможности признания средств массовой информации выполняющими функции иностранного агента. Соответствующие нормы прописаны в Федеральном законе от 25.11.2017 № 327-ФЗ «О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации».

На вышепривед нные организации могут распространяться нормы этого закона. В данном случае закон стал ответным шагом на признание министерством юстиции США государственного российского СМИ Russia Today (RT) иностранным агентом.

Основная проблема в том, что по критерию зарубежного финансирования под определение «иноагент» попадают практически все зарубежные средства массовой информации, осуществляющие свою деятельность на территории Российской Федерации. В этом ключе вста т вопрос: как государство может контролировать и требовать исполнения законных обязательств иностранных СМИ? На наш взгляд, необходимо более ч ткое и специальное определение деятельности зарубежных средств массовой информации, осуществляющих свою деятельность на территории России.

Существенным для правоприменительной практики является уточнение статуса и определения понятия «иностранный агент», ч ткая дефиниция критериев политической деятельности для различных по

1 Аверкина Ю.Б. Указ. соч. С. 139.

35

видам деятельности некоммерческих организаций. Единообразие применения норм права в отношении некоммерческих организаций требует и единообразия самих норм в различных федеральных законах и иных нормативно-правовых актах.

Ясно, что некоммерческие организации крепко встроились в систему общественных отношений современной России, исходя из сути своей деятельности, они затрагивают самые острые проблемы общества. Вопрос в том, каким образом происходит выявление и решение социальных проблем некоммерческой организацией, является ли конечной целью деятельности НКО улучшение уровня жизни российского общества или приобретение рычага давления на внутригосударственные политические силы? Для недопущения путаницы в вопросах правоприменения законодательству, регулирующему их деятельность, необходимо совершенствоваться и развиваться.

3.2. Некоторые правовые аспекты участия НКО в реализации национальных проектов

Последние несколько лет развитие некоммерческого сектора в нашей стране тесно связано с реализацией национальных проектов. Помимо уже существующих акторов – институтов государственной власти в федеральном центре и в субъектах Российской Федерации в реализацию основных векторов государственной политики плотно влились некоммерческие организации, прич м инициаторами их учреждения явились либо Президент Российской Федерации, либо Правительство Российской Федерации.

Можно назвать такие наиболее известные в широких кругах некоммерческие организации, как АНО «Россия – страна возможностей», Фонд президентских грантов, АНО «Национальные приоритеты» и др. Правовой статус некоммерческой организации и е организационная структура как нельзя лучше подходят как для реализации мелких социально значимых проектов, так и для масштабных федеральных программ, призванных модернизировать российское общество в целом. Охват различных наиболее существенных для развития российского общества и государства областей обширен: от образования и здравоохранения до цифровой экономики.

Помимо участия непосредственно в реализации национальных проектов вышепривед нные некоммерческие организации призваны вовлечь в этот процесс наиболее активные слои общества, в том числе и наиболее эффективные некоммерческие организации. Такой масштабный феномен, как национальные проекты, требует социологического, экономического и правового анализа. На сегодняшний день отечественные исследователи, такие как Н.С. Кутузова, отводят нацио-

36

нальному проекту особое место в системе источников права, считая его юридическим понятием1.

В этом контексте необходимо отметить, что наряду с привычными источниками права, такими как федеральные законы, в современной правовой реальности нашего государства появляются «особые» источники права, к которым можно отнести национальные проекты. Подобное нововведение во многом обусловлено изменяющимися социальноэкономическими реалиями, поскольку последние десятилетия актуальной формой реализации социальной политики является проект. Норма- тивно-правовым актом, послужившим началом национальных проектов, стал Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Можно предположить, что законодатель при разработке национальных проектов стремился указать на прозрачность принимаемых решений и вовлеч нность всех институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, в реализацию общенациональных целей по достижению различных видов общественного блага. В формате проекта прописаны способы достижения поставленных целей, органы государственной власти и общественные институты, участвующие в их реализации, а также сроки исполнения.

Вышесказанное да т возможность говорить об адекватности изменений современной отечественной правовой системы изменяющимся общественным отношениям и запросам. С другой стороны, понятие «национальный проект» как правовой феномен ещ недостаточно освещ но в юридической научной литературе. На сегодняшний день разработка этого понятия вед тся Н.С. Кутузовой2.

Возвращаясь к юридическим особенностям национального проекта как источника права, необходимо отметить некоторые его особенности, а именно, во-первых, специфику субъекта акта правотворчества, в этом качестве выступает Президент Российской Федерации либо Правительство Российской Федерации, во-вторых, максимальный охват вовлеч нных «благополучателей», в данном случае это общенациональный охват.

Ярким примером реализации национальных проектов через институт некоммерческих организаций может служить Указ Президента Российской Федерации от 22 мая 2018 г. № 251 «О создании автономной некоммерческой организации «Россия – страна возможностей». В тексте четко прописано, что главными целями деятельности

1 Кутузова Н.С. Сущность и правовые аспекты национального проекта // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2021. Т.21. № 1. С. 96.

2 Там же. С. 97.

37

АНО «Россия – страна возможностей» являются создание условий для самореализации граждан, в том числе в профессиональной сфере, и повышение уровня социальной мобильности населения. Согласно вышепривед нному Указу, учредителем должно выступить управление делами Президента Российской Федерации. Оно же должно утвердить Устав АНО «Россия – страна возможностей».

Наряду с этим в тексте Указа Президента РФ от 22 мая 2018 г. №251 «О создании автономной некоммерческой организации «Россия – страна возможностей» содержатся явные указания на источники формирования имущества. Основным источником финансирования данного АНО призваны служить ассигнования из федерального бюджета. Наряду с этим предполагается возможность осуществления его уставной деятельности за сч т добровольных пожертвований граждан и организаций, а также иные поступления, соответствующие действующему законодательству Российской Федерации.

Документ предполагает, что высший коллегиальный орган управления АНО «Россия – страна возможностей» и единоличный исполнительный орган будут назначаться Администрацией Президента РФ. Вместе с этим на Администрацию Президента РФ, согласно Указу Президента РФ от 22 мая 2018 г. № 251 «О создании автономной некоммерческой организации «Россия – страна возможностей», возложена надзорная функция, которая выражается в контроле деятельности АНО «Россия – страна возможностей» через надзор за принятием решений органами управления и соблюдением ими действующего законодательства Российской Федерации.

Другим ярким примером, когда учредителем некоммерческой организации, призванной воплощать национальные проекты в жизнь, выступают органы государственной власти, может служить автономная некоммерческая организация «Национальные приоритеты»1, учрежденная согласно распоряжению Правительства РФ № 2880-р. Основным назначением е деятельности должно быть информационное сопровождение реализации национальных проектов.

Финансирование деятельности АНО «Национальные приоритеты» должно осуществляться из федерального бюджета в пределах, предусматриваемых Управлением делами Президента РФ. В данном случае учредитель – Правительство РФ выступает в качестве надзорного органа, оно анализирует документацию и проводит проверки хозяйственной деятельности АНО «Национальные приоритеты».

Виды деятельности АНО «Национальные приоритеты» соответствуют целям, ради которых она создавалась. В них входят обеспечение

1 URL: http://static.government.ru/media/files/9ShgofeUX4a4RWBD8MMYxsNksslOUusl.pdf

(дата обращения: 22.09.2021).

38

информационного сопровождения национальных проектов, содействие участию граждан в национальных проектах, поддержка инициатив, способствующих реализации национальных проектов, создание базы данных социальных инициатив по направлениям национальных проектов, содействие распространению лучших социальных практик, изучение опыта зарубежных стран по данной тематике и др.

Также стоит отметить, что существует определение национальных проектов, данное Правительством РФ. В последней редакции Постановления Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» говорится следующее: «Национальный проект» – проект (программа), направленный на достижение национальных целей и их целевых показателей, определенных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», и обеспечивающий достижение общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не являющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента РФ, поручению Правительства РФ, Председателя Правительства РФ, решению Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, президиума Совета»1.

Из вышеприведенной цитаты ясно, что Правительство РФ в определении понятия «национальные проекты» ссылается на Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». В этом нормативно-правовом акте Президентом РФ постулируются основные цели государственной политики до 2030 года2. Ключевыми целями являются рост численности населения, прорывное развитие, повышение уровня жизни, раскрытие талантов и комфортные условия проживания. Далее по тексту Указа приводится более конкретное раскрытие пяти национальных целей.

В приведенном нормативно-правовом акте заключены основные направления реализации национальных проектов. Необходимо заметить, что подобные нормативно-правовые акты не несут в себе непосредственно нормативных предписаний, но содержат базовые ориентиры социально-экономического развития страны в будущем (в данном случае до 2030 года). Подобная специфическая черта явно указывает на то, что национальный проект – это особая норма права, отличная от остальных, более традиционных форм.

1URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310151/ 23d0a5d07c2f011e1c4201dbdc719c38a50249ef/ (дата обращения: 23.09.2021).

2URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/45726 (дата обращения: 23.09.2021).

39

Необходимо учитывать и тот факт, что на сегодняшний день в современной России национальный проект является осевым инструментом реализации социально-экономической политики внутри государства. Отличительной чертой национального проекта можно считать серь зное воздействие на все сферы жизни общества: экономическую, политическую, социальную, научно-технологическую и т.д. Более того, национальный проект имеет конкретное выражение в сроках реализации, сфере своего влияния, качественных и количественных показателях, уровне социального воздействия.

Следует упомянуть и о сложностях, в том числе методологических, возникающих как на стадии разработки, так и на стадии реализации национального проекта. Первая сложность в данном случае – это выбор формы нормоустанавливающего документа.

Конечно, на сегодняшний день в арсенале законодателей существуют такие формы нормативно-правовых актов, как закон, указ, проект, постановление и т.д., но для подобного масштабного и протяженного во времени предприятия была признана оптимальной форма проекта.

Следующим специфическим фактором является прогнозирование сложных социальных процессов, их конструирование и моделирование. Это во многом предопределило законодательные инициативы и реформы, предпринятые органами государственной власти в прошлом.

Сложность и многогранность социальных процессов во многом проявляются в связке с глобальной цифровизацией. Цифровая реальность созда т новые форматы общественных отношений, которые также нуждаются в определении правовой позиции и, как следствие, в правовом регулировании.

Инновационный подход к формированию нормативно-правового регулирования социально-экономических процессов внутри страны естественно приводит к появлению новых правовых институтов. Наиболее наглядным примером этого может служить национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Если мы обратимся к Указу Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», то увидим, что последней в списке национальных целей находится «цифровая трансформация»1. В свою очередь, основными целями нацпроекта «Цифровая экономика» являются повышение уровня финансирования российской цифровой экономики, создание необходимой инфраструктуры для безопасной, быстрой и доступной передачи данных, перевод органов государственной власти

1 URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/45726 (дата обращения: 28.09.2021).

40