Некоммерческие организации в России стратегия развития и гражданско-правовые аспекты. Монография

коммерческими структурами, чем значительно снижают расходы бюджета государства на социальную сферу.

Российский законодатель определяет все организации, которые не преследуют получение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, как «некоммерческие». В эту категорию и под это определение можно подвести обширный перечень юридических лиц: учреждения, автономные организации, общественные организации и т.д. Подобное изобилие форм обусловлено правовой природой некоммерческой организации, целями и способами ее деятельности и, безусловно, требует адекватного нормативно-правового регулирования.

Определ нные разночтения в законотворческих процессах и в сфере правоприменительной практики существуют по причине двойственности диалектической природы некоммерческих организаций, которую мы рассмотрели выше. В таком ключе законодатель призван видеть в некоммерческих организациях в первую очередь юридические лица, деятельность которых регулируется нормами гражданского права и которые являются полноправными субъектами гражданских правоотношений.

Учитывая, что для юридических лиц существует общий правовой режим, акцентируем внимание на особой правовой природе подавляющего большинства некоммерческих организаций. Вместе с тем сам факт наличия некоммерческих организаций является прямым результатом использования гражданами своего конституционного права на объединения. Соответственно различным формам организации и сферам деятельности правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций носит комплексный характер.

Основные правовые положения, регламентирующие деятельность некоммерческих организаций, отражены в Конституции РФ, ГК РФ в федеральных законах. В ст. 50 Гражданского кодекса РФ законодатель разграничивает по цели создания коммерческие и некоммерческие организации. Некоммерческими признаются организации, у которых извлечение и распределение прибыли между участниками не является основной целью создания.

Федеральный закон «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 05.05.2014 № 99-ФЗ вн с существенные изменения в регулирование деятельности некоммерческих организаций. Например, в п.3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ приведен закрытый список из 15 подпунктов, в котором перечислены возможные организационноправовые формы НКО.

11

Современный перечень форм НКО является результатом нескольких процедур по дополнению изначального варианта. Федеральный закон «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон «О политических партиях» от 23.05.2015 №133-ФЗ вн с изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации.

Федеральный закон «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 24 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 13.07.2015 № 268-ФЗ вв л понятия адвокатских образований, являющихся юридическими лицами, и адвокатских палат. Федеральным законом «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.07.2016 №236-ФЗ выделены государственные корпорации.

Данные законы вооружают некоммерческие организации инструментарием, позволяющим решать масштабные задачи. Формат деятельности некоммерческих организаций в этом аспекте вышел далеко за границы решения исключительно социальных проблем и переш л в формат государственного ведения. Подтверждением этого может служить учреждение ГК «Росатом», которая функционирует не только в нашем государстве, но и является проводником внешнеэкономических интересов Российской Федерации за рубежом, укрепляет е внешнеполитические связи.

Федеральным законом «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации в части установления отдельной организационно-правовой формы для Федеральной нотариальной палаты и нотариальных палат субъектов Российской Федерации» от 07.02.2017 № 12-ФЗ отделены нотариальные палаты. Правоприменительная практика потребовала постепенного ввода различных форм НКО, адекватных современной общественной реальности.

Важным аспектом классификации некоммерческих организаций по организационно-правовой форме явилось их разделение на унитарные и корпоративные. В случае с унитарными некоммерческими организациями учредители не становятся участниками организации, т.е. не приобретают прав членства. Поэтому Гражданский кодекс РФ относит религиозные организации к унитарным, что вызывает вопросы у некоторых исследователей. Например, Ю.Ю. Воробь в в своей статье отмечает, что неясен статус лиц – учредителей религиозной организации, так как в соответствии с положениями Гражданского

12

кодекса РФ они не могут становиться ее участниками1. Религиозные организации стоят обособленно от других некоммерческих организаций, правовое регулирование их деятельности требует специальных норм и уч та специфики их формирования и функционирования.

Местные религиозные организации учреждаются не менее чем десятью учредителями, согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ, где сказано, что учредители религиозной организации могут выполнять функции органа религиозной организации, и ст. 65.1 Гражданского кодекса РФ, по которой учредители унитарной НКО не являются е участниками.

Привед нные выше аспекты нормативного регулирования, в частности, деятельности религиозных организаций подтверждают, что реформирование Гражданского кодекса РФ нельзя считать заверш н- ным. Требуется приведение в соответствие специальных федеральных законов и норм Гражданского кодекса РФ.

1.2. Некоторые аспекты определения понятия «некоммерческая организация»

Деятельность некоммерческих организаций регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 №7-ФЗ, в котором, на наш взгляд, следовало бы более подробно описать типы некоммерческих организаций, требующих специальных норм регулирования, таких как социально ориентированные НКО, и т.д.

Современная ситуация в области стремительно усложняющихся форм общественных отношений требует оперативного и ч ткого изменения правового регулирования, которое осуществлялось бы в одном правовом поле и могло служить залогом стабильного развития некоммерческого сектора и повышения качества предоставляемых общественно полезных услуг. Поэтому изменения, вносимые в Гражданский кодекс РФ, должны быть основаны на конституционных правах и свободах граждан на объединение и на идеях, изначально заложенных в нормы правового регулирования гражданских правоотношений в России.

Таким же требованиям должны отвечать и изменения, вносимые в Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ. Сложившаяся правоприменительная практика подтверждает, что они должны не только устранять имеющиеся разночтения, но и быть оперативными. Подобные несоответствия хорошо проиллюстри-

1 Воробьева Ю.Ю. Религиозные организации как институт гражданского общества: особенности правового статуса // Административное и муниципальное право. 2015. №8. С.865–871.

13

рованы Е.Е. Никитиной и Е.В. Оболонковой. Авторы приводят в качестве примера несоответствие положений гл. 4 Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 05.05.2014 № 99-ФЗ и Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ.

Пункт 2 ст. 123.1 Гражданского кодекса РФ и Федеральный закон «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 05.05.2014 № 99-ФЗ противоречат ст. 7 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», где приводится закрытый перечень возможных видов НКО, в числе которых и общественное учреждение1.

Следующей специфической чертой деятельности некоммерческих организаций является градация статусов, которые ограничены в правах, обременены дополнительными обязательствами перед государством.

Несмотря на распростран нность подобной практики, необходимо применять ограничения адекватно общественным потребностям. Согласно действующему Федеральному закону от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», некоммерческая организация должна самостоятельно предоставить в Минюст России соответствующие сведения до начала своей политической деятельности либо подобные сведения предоставляются в момент государственной регистрации юридического лица.

Используя эти сведения, Минюст России вносит в реестр НКО организации, выполняющие функции иностранных агентов. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и ч. 5–9 ст. 38 Федерального закона от 19.05.1995 №82ФЗ «Об общественных объединениях»:

1)некоммерческая организация в течение года, предшествовавшего дню подачи заявления об исключении этой некоммерческой организации из реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не получала денежные средства и иное имущество от иностранных источников и (или) не участвовала

1 Никитина Е.Е., Оболонкова Е.В. Реформа законодательства о некоммерческих организациях: проблемы и перспективы // Журнал российского права. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва). 2018. №2(254). С. 42.

14

в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации;

2)некоммерческая организация в течение трех лет, предшествовавших дню подачи заявления об исключении ее из указанного реестра, не получала денежные средства и иное имущество от иностранных источников и (или) не участвовала в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации;

3)некоммерческая организация не позднее чем через три месяца со дня включения ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, отказалась от получения денежных средств и иного имущества от иностранных источников и возвратила денежные средства и иное имущество иностранному

источнику, от которого они были получены.

Помимо вышепривед нных особенностей функционирования НКОиноагент, законодатель вводит перечень действий, обязательных к исполнению, таких, например, как ежегодный аудит бухгалтерской отч тности. Маркировкой организаций, выполняющих функции иностранного агента, является наличие в деятельности некоммерческой организации двух аспектов: иностранное финансирование и осуществление политической деятельности.

В свою очередь, понятие «политическая деятельность» настолько пространно и нечетко сформулировано в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, что под него можно подвести практически любую общественно значимую деятельность. Определение политической деятельности в законе включает перечисление возможных форм и сфер деятельности, соответствующих функциям иностранного агента.

Согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, НКО могут осуществлять деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, функционирования государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.

15

Для признания некоммерческой организации НКО, выполняющей функции иностранного агента, необходимо доказать, что ее деятельность действительно направлена на оказание влияния на государственную политику. Точное определение понятия «государственная политика» отсутствует в существующем отечественном законодательстве, поэтому толкование и применение на практике этого положения закона может быть весьма неоднозначно.

Отметим, что на практике огромное количество видов деятельности некоммерческих организаций в России так или иначе имеет отношение к должностным лицам различных органов государственной власти и местного самоуправления. Следуя этой логике, практически любое согласование, носящее исключительно формальный организационный характер, которое затрагивает непосредственную деятельность некоммерческой организации, может быть истолковано, как производящее влияние на деятельность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Настоящий критерий имеет достаточно высокий уровень неопредел нности, а потому его применение на практике затруднено.

Однако в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 №7-ФЗ установлен порядок, регламентирующий деятельность НКО в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительности.

Виды деятельности прописываются в уставных документах организации. Возможно, что подобные организации выходят за рамки своего устава, но в таком случае они не имеют права заниматься деятельностью, которая не прописана у них в уставе, и к ним необходимо применять санкции иного порядка.

Подобные нестыковки в законе напрямую указывают на нарушение принципов равенства перед законом всех общественных объединений, заложенных в п.4 ст.13 Конституции РФ. Статья 13 Конституции РФ ясно указывает цели или действия, которые направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Если организация не нес т прямой или косвенной угрозы государственной и общественной безопасности, то она имеет полное право быть свободной в своих

16

действиях согласно своему уставу, зарегистрированному в установленном порядке Министерством юстиции РФ.

С другой стороны, необходимо понимать, что регулирующие нормы привносят дополнительные обременения в область финансовой отч тности. Подобные обременения оговорены в Федеральном законе от 30.12.2008 №307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» и Федеральном законе «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» от 30.12.2006 №275-ФЗ. Благотворительные фонды обязаны проводить ежегодный финансовый аудит, в случае формирования целевого капитала некоммерческие организации иной организационно-правовой формы также обязаны не реже одного раза в год проводить аудит фонда целевого капитала.

Наряду с некоммерческими организациями, чей статус нес т определ нные обременения, законодатель выделяет НКО, которые выполняют общественно полезную функцию, и как следствие, имеют право претендовать на дополнительные меры поддержки. Так, Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» от 05.04.2010 № 40-ФЗ представил не существовавшую до этого времени категорию – «социально ориентированные некоммерческие организации» в области образования и здравоохранения, развития массового спорта (за исключением профессионального), развития добровольчества и благотворительности, пропаганды физической культуры и здорового образа жизни и т.д.

Для присвоения вышеупомянутого статуса некоммерческой организации следует быть учрежденной в установленных законом организа- ционно-правовых формах, соответствующие цель и виды деятельности, направленной на культивирование общественно полезных благ, должны быть отражены в е уставных документах.

Так, согласно ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», социально ориентированные некоммерческие организации вправе получать поддержку от органов государственной власти и органов местного самоуправления, в случае если согласно своему уставу они занимаются следующими видами деятельности:

1)социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан;

2)подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3)оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных,

17

национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4)охрана окружающей среды и защита животных;

5)охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6)оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7)профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8)благотворительная деятельность, а также деятельность в области организации и поддержки благотворительности и добровольчества (волонтерства);

9)деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения мораль- но-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10)формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

11)развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;

12)деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патрио- тического, воспитания граждан Российской Федерации;

13)проведение поисковой работы, направленной на выявление неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков защитников Отечества, установление имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества;

14)участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ;

15)социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов;

16)мероприятия по медицинской реабилитации и социальной реабилитации, социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ;

17)содействие повышению мобильности трудовых ресурсов;

18)увековечение памяти жертв политических репрессий.

18

Необходимо заметить, что перечень видов деятельности периодически пополняется законодателем, который выделяет в особую группу некоммерческие организации, оказывающие, согласно своим уставным документам, общественно полезные услуги, и тем самым структурирует весь некоммерческий сектор. Одним из спорных моментов в подобном положении дел является то, что признание НКО социально ориентированной происходит исходя из е уставных документов. В свою очередь, по формальному признаку проходят даже те организации, которые в действительности не оказывают никакой реальной помощи населению либо вообще не ведут никакой деятельности, существуя исключительно на бумаге.

Подобные недоч ты законодатель постарался исправить, внеся необходимые поправки и введя понятие «исполнитель общественно полезных услуг» для СО НКО в Федеральном законе «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации – исполнителя общественно полезных услуг» от 03.07.2016 № 287-ФЗ. СО НКО смогли претендовать на дополнительные меры поддержки. Их особое положение было также закреплено в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и в муниципальных нормативных актах.

В качестве примера можно привести постановление Правительства Ростовской области от 11.03.2012 №153 «О государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в Ростовской области1, где прописан процесс реализации мер поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций правительством Ростовской области. На муниципальном уровне примером подобного нормативно-правового акта может служить постановление Администрации города Таганрога от 09.01.2018 № 5 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета города Таганрога юридическим лицам (социально ориентированным некоммерческим организациям, не являющимся муниципальными учреждениями) на реализацию общественно значимых (социальных) программ»2.

Так, согласно ст. 2.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, «под некоммерческой организацией – исполнителем общественно полезных услуг понимается социально ориентированная некоммерческая организация, которая не выполняет функции иностранного агента, не имеет задолженностей по налогам и сборам, иным предусмотренным законодательством Российской Феде-

1URL: https://www.donland.ru/documents/2867/ (дата обращения: 19.08.2021).

2URL: https://base.garant.ru/43771052/#friends (дата обращения: 23.08.2021).

19

рации обязательным платежам и соответствует одному из следующих требований:

1)оказание на протяжении не менее чем одного года общественно полезных услуг надлежащего качества;

2)надлежащая реализация проектов, предусматривающих осуществление деятельности по одному или нескольким приоритетным направлениям в сфере оказания общественно полезных услуг с использова-

нием грантов Президента Российской Федерации, предоставляемых на развитие гражданского общества»1.

Всилу этого исследователи законодательства о некоммерческих организациях Е.Е. Никитина и Е.В. Оболонкова выдвигают идею о несовершенстве Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, поскольку в н м объединены некоммерческие организации различной природы, такие как государственные, муниципальные, различные фонды, унитарные, корпоративные, социально ориентированные, исполнители общественно полезных услуг и т.д.

Авторы считают, что различные виды некоммерческих организаций требуют и различных нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность и учитывающих специфику их учредителей, организа-

ционно-правовой формы, целей, методов решения поставленных задач2.

Более того, авторы ставят под сомнение саму возможность объеди-

нения настолько разных по своей природе юридических лиц под одним названием – некоммерческие организации3. Можно также добавить, что, безусловно, феномен некоммерческих организаций настолько глубоко проник в жизнь общества, что затрагивает вопросы не только правового регулирования, но и экономики, политологии, социологии, философии и т.д.

Развитие некоммерческого сектора в нашей стране во многом повторяет этот же путь некоммерческих организаций на Западе. Возможные налоговые льготы и деятельность в области решения наиболее острых социальных проблем делают некоммерческий сектор привлекательным для осуществления различных недобросовестных операций, как с точки зрения экономики, права, так и с точки зрения государственной и общественной безопасности.

1 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/87a16eb8a9431fff64d0d78eb84f86a ccc003448/ (дата обращения 23.08.2021).

2Никитина Е.Е., Оболонкова Е.В. Реформа законодательства о некоммерческих организациях: проблемы и перспективы // Журнал российского права. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва). 2018. №2(254). С.49.

3Там же.

20