Курс по муниципальному праву

Термин«муниципальный» (отдат. municipiuni — са-

моуправляющаяся община) употребляется по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Впоследние годы муниципальное право является однойизсамыхдинамичноразвивающихсяотраслей российского права.

Вмировойюридическойнаукеипрактикегосударственного устройства вопросам местного значения отводится значительная роль.

Термин «муниципальное право» может быть рассмотрен в различных значениях:

1) как отрасль права (наряду с гражданским, уголовным и иными отраслями права) — находится в настоящий момент в разработке российских правоведов, теоретиков и практиков; 2) как учебная дисциплина (учебный предмет); 3) как наука.

Муниципальное право— комплексная отрасльправа, длякоторойхарактерносоединениеразнородных институтов общих и специальных отраслей российского права. В рамках муниципального права находят применение нормы таких правовых отраслей, как конституционное, административное, гражданское, бюджетное, финансовое, земельное, градостроительное, экологическое право.

Такиеразличияобъясняютсяразницейвпонимании института местного самоуправления.

На территории России местное самоуправление —

это форма народовластия, разновидность организации публичной власти.

Взарубежных странах местное самоуправление

рассматривается как уровень социального управления.

Муниципальноеправокакотрасльправаотличает-

ся отиныхотраслей собственным предметом и методом регулирования.

Всилутого, что муниципальное право— комплексная отрасль права, она имеет некоторые особенности в предмете правового регулирования. Предмет правовогорегулированиявыполняетрольпервичного звена в построении целостной и самостоятельной отрасли муниципального права.

Предмет отрасли имеет первостепенное значение для идентификации отрасли, признания ее самостоятельности, определяетметод правого регулирования. Предмет — совокупность общественных отношений, подлежащих регулированию в рамках муниципального права.

Метод правового регулирования также является отличительным признаком любой самостоятельной отрасли права. Метод муниципального права — со-

вокупность приемов и средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.

Муниципальное право как комплексная отрасль права состоит из целого ряда правовых норм, которые также являются нормами иных отраслей права.

Муниципально-правовые нормы — правила пове-

дения, исходящие оторганов государственной власти, органов местного самоуправления или непосредственно от народа и обеспечиваемые принудительной силой государства.

Критерий для выделения самостоятельной отрасли права — наличие особой группы однородных отношений, регулируемых нормами конкретной отрасли права.

Предмет муниципального права как отрасли пра-

ва — группа отличительных общественных отношений, регулируемыхнормами муниципального права.

Всоответствии с принципом народовластия на территории РФ и принципом самостоятельности и независимости каждой ветви власти народ является единственным источником власти. Властные функ-

ции народной власти могут проявляться непосредственно, через органы государственной власти либо через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление— одна из форм предста-

вительнойдемократии, прикоторойнародделегирует своивластныефункцииорганамместногосамоуправления.

Муниципальноеправорегулируетотношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, а также в процессе реализации форм непосредственнойдемократии.

Предмет муниципального права — это однород-

ные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Его образует местное самоуправление как комплекс общественныхотношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического характера.

Врамках предмета муниципального права выделяютследующие группы правовых отношений:

1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

2)связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

3)связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов;

4)связанные с осуществлением органами местного самоуправления конкретных полномочий:

а) в сфере нормотворчества; б) в финансово-кредитной сфере (формирование, исполнение местного бюджета);

в) поповодууправлениямуниципальнойсобственностью, взимания местных налогов и сборов; г) в социально-культурной сфере, области физической культуры и спорта и т.д.

Этотрадиционный подход при определении предметамуниципальногоправа. Онразработантеорией государства и права и является общепринятым для всех отраслей права, в том числе муниципального.

Существует и иной подход, согласно которому

предмет муниципального права имеет сложный состав и включаетряд элементов:

1)правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы органов местного самоуправления;

2)правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также деятельность выборных должностныхлиц;

3)бюджетное устройство и бюджетный процесс в рамках муниципального образования.

Неотъемлемый признак любых правовых отношений — наличие субъектного состава. В качестве

субъектовмуниципально-правовыхотношениймогут выступать:

1)муниципальное образование — может являть-

ся участником не только муниципально-правовых отношений, но и ряда других публично-правовых отношений — административных, конституционных, международных, атакже множества частноправовых отношений — гражданских, трудовых, земельных

ит.д.;

2)ассоциацииилисоюзымуниципальныхобразо-

ваний— создаются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления их прав и интересов; подлежат государственной регистрации;

3)население муниципального образования — жи-

тели муниципального образования, имеющие постоянноелибо преимущественное место жительства на территории данного муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Термин «население» понимается широко и включает в себя не только граждан РФ, проживающих на территории муниципального образования, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства либо владеющих имуществом на праве собственности в данном муниципальном образова-

нии. В рамках данной группы выделяются следую-

щие субъекты муниципально-правовыхотношений:

а) гражданеРФ— наосновании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления; б) группыграждан— образуютсядля коллективно-

го выдвижения кандидата на выборнуюдолжностьв органе местного самоуправления, а также для иных целей;

4)органы местного самоуправления — в соответ-

ствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, делегированными органами государственной власти РФ либо субъектов РФ;

5)органы территориального общественного самоуправления;

6)органы государственной власти;

7)общественные объединения;

8)государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации (коммерческие

инекоммерческие);

9)муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Метод муниципального права — критерий раз-

граничения его с другими отраслями российской правовой системы.

В муниципальном праве используются стандарт-

ные методы, выработанные теорией государства и права:

1)императивный— имеетместоприустановлении категорических предписаний, правил поведения, подлежащих соблюдению всеми участниками му- ниципально-правовых отношений. Осуществляется путем применения императивных правовых норм;

2)диспозитивный — предполагает выбор самими участниками муниципально-правовых отношений конкретного варианта поведения из числа предложенных.

Для муниципального права характерно сочетание

публично-правового и частноправового методов

правового регулирования.

Выделяют три основных способа правового воз-

действия государства научастников муниципальноправовых отношений:

1)дозволение— предоставлениеучастникуправового отношения права выбрать конкретный вариант собственного поведения, права на совершение тех или иныхдействий, не запрещенных законом;

2)запрещение— возложение на участника правовогоотношенияобязанностивоздерживатьсяотопределенного поведения, совершениятехили иныхдействий, запрещенных законом;

3)обязывание — возложение на участника правового отношения обязанности вести себя определенным образом, обязанности совершить в пользу

конкретного лица либо неопределенного круга лиц какое-либодействиеимущественногоилинеимуще- ственного характера.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловленотем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.

Муниципальное право является комплексной отраслью права, поэтому для него характерно исполь-

зование специальныхметодов иныхотраслей права

(гражданского, административного и др.). Так, если муниципальное образование выступает как участник гражданско-правовой сделки купли-продажи, аренды имущества, на него будет распространяться

метод равенства сторон договора, применяемый в гражданском праве.

Многие нормы муниципального права заимствованы из административного, в силу этого такие адми- нистративно-правовые методы регулирования, как

метод власти-подчинения, метод односторонности волеизъявлений, метод согласования, находят при-

менение и в рамках муниципально-правовых отношений. При участии муниципального образования в финансово-кредитных отношениях на него распро-

страняются методы финансового права— образова-

ние денежных фондов (методы добровольных либо обязательных платежей), распределение денежных средств (метод кредитования).

Муниципальное право является системной отрас-

лью права, т.е. имеет совокупность правовых институтов, объединяющихнормы муниципального права, регулирующие однородные муниципально-право- вые отношения.

При характеристике системы муниципального права авторы придерживаются различных подходов: одни выделяютдве части в рамкахсистемы— Общую

иОсобенную, другие — характеризуют три части — Общую, Особенную и Специальную.

Общая часть — совокупность норм общего характера, характеризующих конституционные основы, гарантии местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, формы участия граждан в работе муниципальных органов

ит.п.

Врамках Общей части муниципального права выделяют следующие муниципально-правовые институты:

1) правовые основы местного самоуправления,

врамках которых выделяются следующие норма- тивно-правовые акты, регулирующие основы местного самоуправления, — федеральные, региональные, муниципальные;

2) территориальные основы местного самоуправ-

ления. При характеристике данных институтов муниципального права особое внимание уделяется во- просамадминистративно-территориальногоустрой- ства субъектов РФ, формирования, реорганизации

иликвидации муниципальных образований, чем и объясняются особенности местного самоуправления отдельных регионов;

3)организационные основы местного самоуправ-

ления — совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы;

4)финансово-экономические основы местного самоуправления — права муниципального образования в отношении муниципальной собственности, права в области управления муниципальными предприятиями и учреждениями, права в сфере бюджетногопроцессанаместномуровне, вопросывзимания местных налогов и сборов, формирования муниципальныхвнебюджетныхфондов;

5)ответственность органов местного самоуправления и ихдолжностныхлиц.

Особеннаячасть— совокупностьправовыхинститутов, регулирующихпорядок осуществления органами местного самоуправления полномочий в конкретной области — финансово-кредитной сфере, образовательной области, социально-культурной области ит.д. В рамкахОсобенной части системы муниципально-

го права выделяются два вида муниципально-право-

вых институтов: полномочия органов местного самоуправленияпорешениювопросовместногозначения

игосударственно-властные полномочия, переданные органам местного самоуправления государственными органами РФ или субъектов РФ.

Специальная часть — совокупность правовых институтов, регулирующих особенности функционирования местного самоуправления в отдельных регионах.