Концепция государственной регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации. Монография

11. Объекты регистрации в сфере недвижимого имущества

ва собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество»1. Речь в данном случае идет о регистрации передачи имущества, а если быть еще более точным — о приравнивании регистрации и фактической передачи имущества.

Данное предложение при таком его понимании в целом возражений не вызывает. Его реализация приблизит действующую систему регистрации к германскому праву, где в качестве основания регистрации выступает вещно-правовой договор, в котором фиксируется факт передачи недвижимости. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что в Концепции развития гражданского законодательства это предложение не воспроизводится. Можно только предположить, что авторы этой концепции посчитали, что реализация этого предложения потребует существенного пересмотра как граж- данско-правовых норм, так и норм, устанавливающих порядок государственной регистрации прав на недвижимость.

Однако, как представляется, приравнивание государственной регистрации перехода права к фактической передаче имущества может пройти без больших осложнений и принести большую пользу в организации оборота недвижимого имущества. Для решения этого вопроса необходимо исключить п. 2 из ст. 551 ГК РФ, предусматривающий возможность исполнения договора продажи недвижимости до государственной регистрации, а также изменить редакцию п. 1 ст. 556 ГК РФ следующим образом:

«Передача недвижимости продавцом и принятие ее покупателем отражается в договоре продажи недвижимости и считается произведенной в момент государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость».

Целесообразностьтакогорешениявопросаобъясняетсятем, что для недвижимого имущества в отличие от движимых вещей, которые могут быть физически перемещены от продавца к покупателю, весьма ограничена возможность доказывания фактической передачи недвижимости во владение. Передаточный акт или иной документ о передаче, предусмотренный ст. 556 ГК РФ, очень часто абсолютно не отражает фактическое вступление во владение. Более

1Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе.

С. 82.

63

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

того, практике известны случаи, когда объекты недвижимости продавались одновременно нескольким покупателям, с каждым из которых подписывался передаточный акт. Предлагаемое решение позволит после государственной регистрации считать приобретателя носителем всех правомочий собственника, а вопрос с бывшим собственником, не освободившим объект, решать по правилам виндикации.

64

12. Правовая экспертиза при регистрации прав на недвижимость

12

Правовая экспертиза при регистрации прав на недвижимость

Правовая экспертиза при решении вопроса о регистрации прав на недвижимое имущество является ядром системы государственной регистрации. Поэтому особое внимание должно быть уделено как материально-правовым основам такой экспертизы, так и процессуальным моментам, определяющим деятельность регистратора.

Очень важным в связи с вопросом о компетенции регистратора представляется правильное решение вопроса о возможности аннулирования произведенной регистрации самим регистрирующим органом.

Для регистрирующего органа такая возможность должна быть полностью исключена. Осуществив регистрацию, этот орган породил юридический факт, который имеет самостоятельное правовое значение и объективно существует как акт, оформленный в виде записи в реестре. Вопрос о признании этого акта недействительным связан с переоценкой тех обстоятельств, которые регистрирующий орган ранее считал бесспорно установленными. Сама же постановка вопроса об этом уже говорит о том, что эти обстоятельства являются спорными, а значит, подлежат оценке судом. Иной подход негативно повлиял бы на стабильность зарегистрированных прав, поскольку не гарантировал бы участникам гражданско-пра- вовых отношений пересмотр решения о регистрации в любой момент. Точно так же следует отнестись к этому вопросу даже в том случае, когда об аннулировании произведенной регистрации просят те лица, которые ранее просили ее произвести, ссылаясь, например, на ничтожность заключенной ими сделки. Именно такой

65

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

подход закреплен в Законе о регистрации (п. 1 ст. 2), где указано, что «зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке».

В связи с изложенным следует рассматривать компетенцию регистрирующего органа как имеющую в плане регистрации одностороннюю направленность: он может принять решение о регистрации, а принять решение о недействительности (аннулировании) этой регистрации может только суд.

Однако данное положение не должно применяться в отношении решения об отказе в регистрации:

•во-первых, сами отказы могут быть различными по возможности устранения причин, их вызвавших, в связи с чем внесение исправлений в документы или представление дополнительных документов может создать для регистрирующего органа обязанность произвести регистрацию;

•во-вторых, вряд ли стоит лишать регистрирующий орган возможностиисправлятьсобственныеошибкипридачеотказовврегистрации, ограничивая заявителей возможностью только судебного решения этого вопроса.

Применительно к решению об отказе в государственной регистрации следует установить альтернативный порядок обжалования, допускающий по желанию заявителя возможность обращения как в суд, так и к вышестоящему регистратору. При этом, разумеется, возможность судебного обжалования должна за ним сохраняться независимо от обращения с жалобой в административном порядке. В то жевремявЗаконеорегистрациидолженбытьразработанрегламент такого обжалования, в частности, должно быть указано, кто в административном порядке может отменить или пересмотреть решение регистратора.

Закон о регистрации определяет те критерии, которыми регистратор должен руководствоваться при рассмотрении документов. При этом в ст. 17 дается перечень оснований для регистрации, а в ст. 20 — перечень оснований для отказа в регистрации. Одновременное существование двух вышеуказанных статей представляется нелогичным. Если сформулирован позитивный критерий — основаниярегистрации, товполнеочевиднымдолжнобытьположение, при котором регистратор, не найдя перечисленных в законе оснований,

66

12. Правовая экспертиза при регистрации прав на недвижимость

должен отказать в регистрации. Если же сформулирован негативный критерий — основания отказа в регистрации, то при неустановлении ни одного из этих оснований регистрация должна быть произведена (если нет оснований для ее приостановления).

 Таким образом, каждый из критериев является вполне достаточным для принятия решения.

В Законе о регистрации часто используется понятие «правоустанавливающий документ». Однако какое-либо общее определение данного понятия отсутствует. Очевидно, ст. 17 закона призвана заменить это определение, но такое решение представляется неудачным. Более рациональным было бы формулирование в Законе о регистрации исходного определения понятия правоустанавливающего документа, т.е. установление признаков, по которым этот документ можно выделить из ряда других документов, содержащих сведения о недвижимости и ее владельцах.

Правоустанавливающим должен считаться документ (совокупность документов), который на основании законодательства и нормативных актов, действовавших в период его составления, бесспорно подтверждает право указанного в нем лица на указанный объект недвижимости и при этом не требует для установления зафиксированного в нем права каких-либо других документов.

Предложенное определение правоустанавливающего документа имеетсущественныепреимуществапередпростымперечислениемв законе возможных видов правоустанавливающих документов. С учетом исторической и географической нестабильности порядка составленияправоустанавливающихдокументовисточкизренияпринципа свободыдоговораивозможностизаключениясмешанныхдоговоров с элементами отчуждения недвижимости формирование исчерпывающего перечня правоустанавливающих документов вряд ли возможно. Кроме того, определение данного понятия через перечисление в определенной степени ориентирует регистрирующие органы на более формальный подход к данному понятию, в то время как наиболее важным является именно содержательная его сторона: документ должен устанавливать право, создавая тем самым гарантии прав последующих собственников.

67

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

Статья 19 Закона о регистрации определяет основания для приостановлениярегистрации. Согласноп. 1 этойстатьи«государственная регистрация прав приостанавливается государственным регистрато-

ром при возникновении у него сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений. Государственный регистратор обязан принять необходимые меры по получению дополнительных сведений и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений» (выделено мной. — В. А.).

Более правильным было бы указать, что регистрация

«может быть приостановлена при наличии оснований сомневаться в подлинности документов или при несоответствии представленных документов требованиям, предъявляемым к правоустанавливающим документам».

При такой формулировке вместо «сомнений» появляются конкретные критерии, требующие в каждом случае обоснования регистратором такого весьма важного, а иногда весьма болезненного для заявителя решения о приостановлении регистрации.

Целесообразно при выявлении несоответствия документов требованиям, предъявляемым к правоустанавливающим документам, обязать регистратора сообщить об этом заявителю и предложить ему самому устранить выявленные несоответствия. Если же устранение таких несоответствий невозможно (или не было произведено в установленныйсрок), товрегистрациидолжнобытьотказано. Вэтом случаезаявительможет, устраниввыявленныенесоответствия, вновь обратиться за государственной регистрацией либо устанавливать свое право в судебном порядке.

В связи с вопросом о компетенции регистратора подлежит рассмотрению принцип частной инициативы, который состоит в том, что:

во-первых, регистратор не имеет права производить записи в реестре по собственной инициативе, даже если он располагает необходимыми правоустанавливающими документами;

во-вторых, регистратор не имеет права производить записи в реестре на основании волеизъявления лиц, которые не являются обладателями соответствующих прав.

68

12. Правовая экспертиза при регистрации прав на недвижимость

Представляется необходимым сформулировать в законе правило, согласнокоторомубеззаявленияправообладателямогутбытьзарегистрированы исключительно обременения, которые правомерно установлены органами государственной власти или местного самоуправления в публичных интересах, а также аресты и иные обеспечительные меры, установленные судебными актами1.

Необходимо исключить из законодательства возможность регистрации прав и обременений без волеизъявления на регистрацию второй стороны сделки, что в настоящее время предусмотрено для аренды (ст. 26 Закона о регистрации), ипотеки (ст. 29 Закона о регистрации), сервитута (ст. 27 Закона о регистрации). Необходимо также исключить внесение записи о залоге, возникающем на основании закона, без формального заявления залогодателя и залогодержателя (п. 2 ст. 20, п. 1 ст. 64 Федерального закона от 16 июля 1998 г.

№102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»2).

Впрактике встречаются случаи, когда правообладатель, не регистрируя свое право, нарушает охраняемые законом права и интересы других лиц. В связи с этим представляется целесообразным изменить формулировку п. 3 ст. 165 ГК РФ. Эту формулировку следовало бы поместить в общих нормах о недвижимом имуществе. Она могла бы иметь следующее содержание:

«В случае уклонения от регистрации права на недвижимое имущество оно может быть зарегистрировано по решению суда, принятому по иску лица, приобретающего право либо отчуждающего имущество, или лица, которому отсутствие регистрации права иного лица препятствует регистрации его собственного права на недвижимое имущество».

1Пункт 6 ст. 20 Закона о регистрации, введенный Федеральным законом от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЗ, устанавливает, что без заявления о государственной регистрации должна проводиться регистрация прав на основании решения суда, поступившего в регистрирующий орган, если таким решением признан необоснованным отказ в государственной регистрации. Данная норма, как представляется, не нарушает принцип частной инициативы, поскольку воля заявителя на регистрацию уже была выражена в заявлении, по которому был получен отказ в регистрации.

2СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400 (с послед. изм.).

69

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

Важным для принципов осуществления правовой экспертизы является вопрос о том, что должен делать регистрирующий орган, если право зарегистрировано, но является очевидным, что соответствующая сделка или иное основание возникновения права либо ничтожно, либо будет признано недействительным при направлении в суд соответствующего иска.

Если не учитывать реальную ситуацию, связанную с историческими особенностями формирования системы регистрации в России, идеальным следовало бы признать констатацию безусловной действительности зарегистрированного права и безусловную ответственность регистрирующего органа за регистрацию права, признанного затем судом недействительным. Однако применение данного положениясегодняврядливозможно. Во-первых, попричиненевозможности реализациибезусловнойответственностирегистрирующего органа, а во-вторых, в связи с отсутствием в действующем гражданском законодательстве системы охраны прав добросовестных приобретателей объектов недвижимости.

Установление регистрирующим органом обстоятельств, свидетельствующихонедействительностиранеезарегистрированныхправ, не должно быть основанием для отказа в государственной регистрации. В то же время законом в таком случае должна быть предусмотрена обязанность приостановления регистрации на определенный срок (не более месяца) с сообщением об установленных обстоятельствах всем лицам, права которых могут быть поставлены под сомнение этими обстоятельствами.

В случае установления ничтожности ранее зарегистрированной сделки или иного основания возникновения права должна быть предусмотрена обязанность обращения регистрирующего органа в суд для предъявления требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 166 ГК РФ (прежде всего, аннулирования ее государственной регистрации).

Целесообразно возложение на регистрирующий орган обязанности принять определенные меры в случае установления обстоятельств, позволяющих признать недействительной оспоримую сделку, если такое признание необходимо в интересах государства, либо лиц, относящихся к категории «социально незащищенных» (несовершеннолетних, пенсионеров, недееспособных граждан). В этих случаях на регистрирующий орган законом могла бы быть

70

12. Правовая экспертиза при регистрации прав на недвижимость

возложена обязанность приостановить регистрацию и направить сообщение прокурору и заинтересованному лицу (государственному органу, осуществляющему правомочия собственника, законному представителю недееспособного лица, органу опеки и попечительства), уполномоченному предъявить соответствующий иск в интересах государства или гражданина. При этом регистрация может быть произведена лишь после отказа прокурора или заинтересованного лица обратиться с иском либо отказа суда в удовлетворении исковых требований.

С точки зрения регламентации правовой экспертизы вызывает серьезные сомнения норма п. 2 ст. 17 Закона о регистрации, согласно которой «не допускается истребование у заявителя дополнительных документов, за исключением предусмотренных настоящим Федеральным законом, если представленные им документы отвечают требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона и если иное не установлено законодательством Российской Федерации». Эта норма, безусловно, имеющая цель оградить заявителей от произвола регистрирующего органа, на практике не действует, так как на самом деле ст. 17 не содержит (и не могла бы содержать) перечня необходимых документов на все случаи жизни. В результате такие перечни утверждаются сегодня самими регистрирующими органами на местах, что не исключает элементов произвола при их определении. Вот почему такие перечни следовало бы утвердить либо приказом Министерства экономического развития РФ, либо приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Наиболее важной с точки зрения определения содержания правовой экспертизы является ст. 20 Закона о регистрации, которая содержит перечень оснований для отказа в регистрации. Однако анализ содержания этой статьи приводит к выводу о необходимости ее существенной переработки.

Прежде всего, в первом предложении этой статьи слово «может» следует заменить на слово «должно», поскольку при установлении основания для отказа у регистратора не должно быть выбора отказывать или не отказывать в регистрации.

Предложения по изменению формулировок оснований для отказа представлены в виде таблицы:

71

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

акт государственного органа или акт ж) акт о предоставлении прав на неоргана местного самоуправления о движимое имущество издан государпредоставлении прав на недвижимое ственным органом или органом местимущество признан недействительным ного самоуправления с нарушением

смомента его издания в соответствии законодательства, действовавше-

сзаконодательством, действовавшим в го в месте издания этого акта на

месте его издания на момент издания; момент его издания; см. также п. «е»;

лицо, выдавшее правоустанавливаю- з) без изменений; щий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;

лицо, которое имеет права, ограни- и) в правоустанавливающем докуменченные определенными условиями, те не указаны существующие об- составило документ без указания этих ременения и ограничения; условий;

72