Концепция государственной регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации. Монография

7. Регистрация прав на недвижимость как государственная функция

работы в регистрирующем органе и прохождением специальных курсов.

При таком подходе к требуемому уровню компетентности государственных регистраторов вряд ли может идти речь о предоставлении им юрисдикционных полномочий или переводе их в статус судей. На данном этапе развития системы регистрации следовало бы говорить о необходимости повышения квалификационных требований к государственным регистраторам, которые призваны решать весьма сложные правовые вопросы. Неправильное решение этих вопросов может влечь необратимые последствия, связанные с причинением огромного ущерба как участникам оборота недвижимого имущества, так и государству. Сегодня же мы имеем не только несоответствие полномочий регистратора уровню ответственности за проведенную регистрацию, но и несоответствие компетенции и компетентности регистратора.

33

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

8

Учет недвижимого имущества и регистрация прав

Закон о регистрации в его первоначальной редакции предусматривал строгое разделение органов кадастрового и технического учета

иорганов государственной регистрации прав на недвижимость. Необходимость такого разделенияпотребовала весьма серьезногообоснования. Основнымаргументомпротивсамостоятельностифункции государственной регистрации было укоренившееся представление о том, что регистрация (техническое описание, индивидуализация) объекта и регистрация прав на него являются неразрывными, должны осуществляться в рамках единых процедур и одним и тем же органом. Однако в тот период победила иная точка зрения.

Аргументация, которая привела к такому решению, выглядела приблизительно следующим образом. Взаимосвязь деятельности государства по техническому описанию, кадастровому учету объектов

иего деятельности по определению обладателей прав на эти объекты, безусловно, существует. Но эта взаимосвязь вызвана лишь тем, что и та, и другая деятельность связана с объектом недвижимости. В то же время, будучи связанным с объектом недвижимости, каждый вид деятельности имеет свой самостоятельный предмет: в одном случае это сам объект недвижимости, который существует независимо от существования прав на него, а в другом случае — права на этот объект. Каждый вид деятельности предполагает использование абсолютно различных методов и знаний в совершенно разных областях. Если описание объекта требует прежде всего технических знаний, то установление прав на него — в чистом виде область юридической практики.

34

8. Учет недвижимого имущества и регистрация прав

Кроме того, регистрация объекта и регистрация прав на него объективно должны быть процессами, протекающими не одновременно. Регистрация (учет) объекта должна предшествовать регистрации прав на него, поскольку регистрация вещного права возможна лишь на уже существующую вещь. Деятельность по техническому описанию и учету объектов недвижимости должна быть направлена на получение государством сведений о физическом существовании и состоянии этих объектов. Разумеется, не имея таких сведений, государство не может и не должно приступать к рассмотрению вопроса о праве на объект.

Этисоображенияпривеликвыводуонеобходимостиразделения учета объектов и регистрации прав на них и по органам, и по процессуальному порядку.

Впервые такой подход официально был подвергнут сомнению Концепцией законодательства о недвижимости, которая констатировала, что «в сфере регулирования оборота недвижимого имущества участвуют: 1) учреждения юстиции по государственной регистрации прав; 2) органы кадастрового учета и 3) организации технического учета». При этом «все три системы органов осуществляют правовой контроль представляемых документов и ведение реестров», и «ни один орган не осуществляет правовой контроль в полном объеме, что приводит как к появлению ошибок при принятии решений о государственной регистрации, так и возникновению споров между государственными структурами при оценке юридических фактов». На основанииэтих выводов было сформулировано предложение«сформировать систему федеральных органов на основе действующих учрежденийюстиции, органовкадастровогоучетаиорганизацийтехнического учета для осуществления функций по техническому (кадастровому) учету и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества»1.

В совокупности с «юридической концепцией недвижимости»2 такие предложения объективно направлены на лишение функции учета объектов и функции государственной регистрации прав их юридической самостоятельности, объединению решения вопроса об учете

1Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе.

С. 86–89.

2См. разд. 2 Концепции.

35

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

объекта и о регистрации прав на него в одном акте единого органа. Именно к такому решению должна приводить юридическая концепция недвижимости, дополняющая законодательное определение недвижимого имущества признаком наличия государственной регистрации либо признаком «юридической связи с землей», которая характеризует законность создания объектов, позволяющую им «стать объектами права собственности и иных гражданских прав»1. Действительно, еслиобъектстановитсянедвижимостьютолькопослерегистрации прав на него либо после установления законности его создания, то моменты учета объекта и регистрации прав на него должны совпадать.

Не имея никаких возражений против объединения функций технического учета (инвентаризации) объектов недвижимости и их кадастрового учета, автор считает необходимым выразить решительное несогласие с предложением об объединении в одном органе функций учета объектов недвижимости и государственной регистрации прав на эти объекты.

Во-первых, по меньшей мере неточным представляется утверждение, что все органы, участвующие в обеспечении оборота недвижимости, осуществляют правовой контроль представляемых документов.

Действительно, для органов государственной регистрации прав на недвижимость функция правового контроля является основной и неотъемлемой, поскольку Законом о регистрации на эти органы возложена правовая экспертиза и проверка законности сделки (ст. 13).

Что касается органов технического и кадастрового учета, то для них функция правового контроля в смысле оценки законности действий владельцев предъявляемых для учета объектов недвижимости является абсолютно излишней. В процессе технической инвентаризации и учета объекта задачей соответствующих органов должна быть лишь констатация существования объекта недвижимости, описание его технических характеристик и присвоение ему кадастрового номера. Выполнение работы по техническому и кадастровому учету не должно зависеть от вывода органа учета о законности создания или приобретенияобъектанедвижимости, оналичииузаявителяправна

1Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе.

С. 7.

36

8. Учет недвижимого имущества и регистрация прав

этот объект. Более того, в специальных нормативных актах должен содержаться прямой запрет для органов технического и кадастрового учета в той или иной форме делать выводы о наличии или отсутствии у обратившегося за инвентаризацией и учетом права собственности или иного вещного права на объект.

Именно в четком разграничении компетенции органов государственной регистрации и органов учета объектов недвижимости, а не в объединении их в одном органе, состоит решение проблем, отмеченных авторами Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе.

Упоминавшиеся в качестве негативных последствий существования раздельно систем государственной регистрации, технического и кадастрового учета «ошибки при принятии решений о государственной регистрации», и «споры между государственными структурами при оценке юридических фактов», с одной стороны, являлись следствием фактического вмешательства органов учета в компетенциюоргановрегистрацииправнанедвижимость, асдругойстороны, были вызваны отсутствием ясности в установлении критериев отнесения объектов к недвижимому имуществу.

Весьма показательным является тот факт, что положения о необходимости объединения в одном органе учета объектов недвижимости и регистрации прав на них, равно как и положения о понятии недвижимости, относящиеся к юридической концепции, не вошли Концепцию развития гражданского законодательства. Между тем в этом документебыловоспроизведеноиразвитобольшинствоположений, ранеевошедшихвКонцепциюзаконодательстваонедвижимомимуществе. При этом в проекте Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации (одного из документов, на базе которых была сформирована Концепция развития гражданского законодательства) эти положения были. В частности, было высказано мнение, что «государственная регистрация объектов является составной частью государственной регистрации прав на эти объекты и потому не должна иметь самостоятельного характера»1. Думается, что данное достаточно сомнительное утверждение, а также предложения по объединению учета объектов и регистрации прав на недвижимость неслучайно не вошли в документ,

37

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

определяющий весьма долгосрочные перспективы развития российского гражданского законодательства.

 Таким образом, система регистрации прав на недвижимость должна быть построена исходя из относительной самостоятельности по отношению к системе регистрации (учета, технической инвентаризации) объектов недвижимого имущества.

Эта самостоятельность выражается:

а) в регулировании рассматриваемых процессов различными нормативными актами;

б) в осуществлении двух видов регистрации различными системами государственных органов (в одном случае органами технической инвентаризации и кадастрового учета, в другом — органами регистрации прав на недвижимость).

Относительность же самостоятельности выражается:

а) в первичности (во временнóм аспекте) регистрации объекта по отношению к регистрации прав на него;

б) в организации системы регистрации прав на недвижимое имущество в соответствии с принятой системой регистрации объектов недвижимости.

Но Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации была утверждена уже после того, как указами Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 и от 25 декабря 2008 г. № 1847 регистрация прав на недвижимость, кадастровый учет и осуществляющие ее органы перешли из ведения Министерства юстиции РФ в ведение Министерства экономического развития РФ и были объединены в один орган — Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Это и вызвало к жизни Концепцию МЭР РФ. Практически одновременно с утверждением Концепции МЭР РФ принят Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым внесены существенные изменения и дополнения в Закон о регистрации, а также в Закон о кадастре.

Для определения перспектив соотношения учета недвижимости и регистрации прав необходимо проанализировать как положения Концепции МЭР РФ, так и внесенные в законодательство изменения.

Пункт 2 ст. 9 Закона о регистрации в новой редакции устанавливает, что «полномочия органов, осуществляющих государственную

38

8. Учет недвижимого имущества и регистрация прав

регистрацию прав, за исключением полномочий, предусмотренных статьей 10 настоящего Федерального закона, на основании решений федерального органа в области государственной регистрации вправе осуществлять подведомственные ему государственные бюджетные учреждения. В целях применения установленных настоящим Федеральным законом правил наделенные в соответствии с такими решениями соответствующими полномочиями указанные государственныебюджетныеучреждениясчитаютсяорганами, осуществляющими государственнуюрегистрациюправ». Одновременноноваяредакция п. 2 ст. 3 Закона о кадастре указывает на то, что этими же учреждениями может осуществляться кадастровый учет и ведение государственного кадастра.

Казалосьбы, налицополнаяреализацияидеиобъединениякадастрового учета и государственной регистрации прав в деятельности одного субъекта — государственного бюджетного учреждения и проведение в жизнь положения о том, что «государственная регистрация объектов является составной частью государственной регистрации прав на эти объекты и потому не должна иметь самостоятельного характера». Однако существуют серьезные основания надеяться, что в конечном счете вопрос будет решен иначе.

Дело в том, что Концепция МЭР РФ содержит положения, находящиеся в противоречии с таким подходом. В ней к полномочиям учреждений предполагается отнести «функции по приему заявлений на государственную регистрацию прав, по осуществлению кадастрового учета, предоставлению информационных услуг, а также полномочияповедениюиразвитиюинформационныхсистемЕГРПи ГКН», акполномочиямРосреестраиеготерриториальныхорганов— «функции по осуществлению правовой экспертизы поступивших на государственную регистрацию прав документов, проверки законности сделки, принятию решений, связанных с государственной регистрацией прав, в том числе с внесением соответствующих записей в ЕГРП, а также функции по осуществлению контроля (надзора)».

На то, что законодательством (по крайней мере пока) не воспринятаидеяосовмещенииактовкадастровогоучетаобъектаигосударственной регистрации прав на него, указывают и новые положения Закона о регистрации, в частности, п. 8 ст. 16, из которого можно однозначнозаключить, чторешениеокадастровомучетедолжнопредшествовать рассмотрению вопроса о регистрации прав.

39

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

Решительные возражения вызывает идея Концепции МЭР РФ «признать утратившими силу Федеральные законы „О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним“ и „О государственном кадастре недвижимости“ и принять федераль-

ный закон о регистрации прав и кадастровом учете, устанавли-

вающий новые правила единых учетно-регистрационных процедур, устраняющий дублирование сведений ЕГРП и ГКН, а также предусматривающий возможность предоставления сведений одновременно из указанных информационных ресурсов, иных комплексных услуг».

Как показано выше, никаких «единых учетно-регистрационных процедур» существовать не может и не должно. Каждая из процедур должна быть самостоятельна, поскольку должна проводиться в разное время, разными субъектами, с использованием разных знаний

инавыков. Поэтому объединение норм, регулирующих эти два процесса в одном законе, в лучшем случае приведет к появлению нормативного акта, состоящего из двух практически не связанных друг с другом частей, а в худшем случае (при реализции идеи «объединения учетно-регистрационных процедур») — к искажению естественной логики правового регулирования оборота недвижимости.

Автор не является сторонником организационного объединения учета объектов и регистрации прав на них. Как представляется, очень многие, если не все, прогрессивные идеи реформирования обоих сфер деятельности, нашедшие отражение в Концепции МЭР РФ, вполне могли бы быть реализованы без объединения этих функций в одной системе органов. Это относится и к возможности формирования единой базы данных, объединяющей ЕГРП и ГКН, и к возможности одновременного обращения за кадастровым учетом и регистрацией прав, и к организации интерактивного обслуживания граждан

июридических лиц1.

Вместе с тем такое объединение — реальность сегодняшнего дня и более или менее долгосрочной перспективы. В этих условиях основной задачей является сохранение юридической и процессуальной самостоятельности функций учета объектов недвижимости и государственной регистрации прав на них. Эта самостоятельность должна выражаться в следующем:

1 См. разд. 4 Концепции.

40

8.Учет недвижимого имущества и регистрация прав

•во-первых, решения о кадастровом учете и о регистрации прав должны приниматься разными субъектами (органами, учреждениями), находящимися в единой системе Росреестра;

•во-вторых, решение о кадастровом учете должно предшествовать решению о регистрации прав;

•в-третьих, решение о кадастровом учете объекта должно исходить исключительно из физических свойств последнего. В рамках рассмотрения вопроса о кадастровом учете недопустимо использовать такие критерии, как законность создания объекта и возможность регистрации прав на него.

Иное решение вопроса означало бы утрату объективных крите-

риев отнесения имущества к недвижимому, что неизбежно привело быквесьманегативнымпоследствиямвобластирегулированияоборота недвижимости.

41

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

9

Открытость реестра как принцип государственной

регистрации прав на недвижимость

Принцип гласности (открытости) государственной регистрации является присущим любой системе регистрации и в определенном смысле составляет сущность регистрации. В то же время способы его реализации отличаются в разных правовых системах. Существуют правовые проблемы его осуществления и в системе регистрации, действующей в нашей стране.

Проблема предоставления информации не сводится только к подтверждению существующих прав при совершении сделок. При рассмотрении вопроса о действующей системе регистрации прав на недвижимость в России в настоящей Концепции сделан вывод о том, что она не характеризуется гарантированностью со стороны государства действительности зарегистрированных прав и безусловной материальной ответственностью государства в случае установления недействительности этих прав. В этой ситуации сообщение о зарегистрированном праве конкретного лица не гарантирует приобретателю объекта, что его право на объект будет оспорено в связи с установлением недействительности прав предыдущих правообладателей. В таких условиях совершение любой сделки с недвижимостью всегда сопряжено с риском, степень которого подлежит оценке со стороны приобретателя объекта — для решения двух вопросов: о целесообразности совершения сделки и о необходимости ее страхования, а также со стороны страховщика — для определения тех условий, на которых он готов застраховать сделку. При этом очевидно, что как приобретатель, так и страховщик должны иметь возможность получения информации независимо от правообладателя, а страхов-

42