Концепция государственной регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации. Монография

6. Реализация основных принципов

ставляемых на регистрацию, либо реализовать в полном объеме принципы публичной достоверности и бесповоротности.

Правильным представляется второй путь. Однако объективная реальность такова, что нельзя одним актом законодательной власти на пустом месте провозгласить указанные принципы в полном объеме. При отсутствии предшествующей долгой и кропотливой работы по анализу существующих прав такая система обречена на быстрый финансовый и организационный крах. Но для того чтобы эта работа могла быть проделана, она тоже нуждается в законодательном обеспечении. Проводиться такая работа может лишь в том случае, когда закон ориентирует регистрирующий орган на анализ правовой состоятельности рассматриваемых документов. В сложившейся ситуации правильным был бы подход, исходящий из того, что существующая система регистрации прав на недвижимость должна быть охарактеризованакакориентированнаяна внедрениев полном объеме принципов публичной достоверности и бесповоротности.

Действующий Закон о регистрации должен рассматриваться как переходный к принципам полной и безусловной ответственности государства за действительность зарегистрированных им прав на недвижимость. Вопрос же о времени, необходимом для введения этого принципа, должен решаться в зависимости от состояния системы регистрации и финансовых возможностей государства.

До тех же пор, пока принципы публичной достоверности и бесповоротности не будут реализованы в законодательстве, следует четко понимать, что представляетсобой действующаясистема регистрациисточкизренияобеспеченияреализациицелизащитыправучастников оборота недвижимости. Закон не должен вводить участников оборота недвижимости в заблуждение относительно степени защиты их прав системой регистрации и должен прямо ориентировать их на необходимость принятия мер самозащиты этих прав путем проверки оснований регистрации и титульного страхования.

В то же время представляется необходимым сформулировать в Гражданском кодексе РФ принципы публичной достоверности и бесповоротности, указав срок введения их в действие. Целью такого закреплениябылобы, соднойстороны, четкоеопределениеправового значения государственной регистрации как для правообладателей, так и для третьих лиц, а с другой стороны, гарантия сохранения направления развития системы государственной регистрации. Предлагаемые нормы могли бы иметь следующее содержание:

23

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

«Право на недвижимое имущество считается возникшим с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав, если законом не предусмотрено иное.

Лицо считается добросовестным приобретателем недвижимого имущества, если при его приобретении оно на основании данных, полученных из Единого государственного реестра прав, не имело оснований сомневаться в правомерности приобретения и отчуждения недвижимого имущества его предшествующим владельцем, за исключением случая, когда это лицо знало о неправомерности внесения соответствующих данных в Единый государственный реестр прав.

Добросовестный приобретатель недвижимого имущества не может быть лишен вещного права на это имущество.

Лицо, утратившее право на недвижимое имущество в результате приобретения этого имущества добросовестным приобретателем, имеет право требовать возмещения понесенных в связи с утратой имущества убытков от Российской Федерации. Российская Федерация имеет право взыскать сумму возмещенных убытков с лица (лиц), в результате виновных действий которого было утрачено право на недвижимое имущество»1.

1Концепция развития гражданского законодательства говорит о необходимости законодательного закрепления принципов «проверки законности оснований регистрации, публичности реестра, презумпции его достоверности» (Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. С. 31–32), но ограничивается только их наименованием, не раскрывая их сущность и не предлагая законодательных решений.

24

7. Регистрация прав на недвижимость как государственная функция

7

Регистрация прав на недвижимость

как государственная функция

Одним из важнейших принципов осуществления регистрации прав на недвижимость является государственный характер этой регистрации.

Используя в Гражданском кодексе словосочетание «регистрация прав на недвижимость» всегда с определением «государственная», законодатель сам однозначно определяет эту регистрацию как функцию государства. Государство же может осуществлять свои функции исключительно через свои органы и учреждения. Делегирование государственных функций коммерческим структурам, пусть даже учрежденным государством и находящимися в его собственности, является недопустимым.

Однако и после введения в действие части первой ГК РФ 1994 г. регистрациюправнанедвижимостьвнекоторыхрегионахдолгопродолжали проводить организации, находившиеся в статусе государственных и муниципальных предприятий и даже в статусе хозяйственных обществ. В связи с этим возникла и до сих пор не решена проблема установления правовой природы и юридического значения регистрации прав на недвижимость, осуществленной такими организациями, особенно в период после введения в действие части первой ГК РФ.

По вышеизложенным основаниям эту регистрацию нельзя назвать государственной, а закон связывает юридические последствия толькосгосударственнойрегистрацией. Поэтомунеобходимгосударственный акт признания юридической силы регистрации прав на недвижимость независимо от организации, которая проводила такую

25

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

регистрацию в соответствии в порядком, установленным на данной территории.

Закон о регистрации этой проблемы не решает. Абзац 2 п. 1 ст. 6 закона гласит: «Государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до вступления в силу настоящего Федерального закона, является юридически действительной». По изложенным выше соображениями следовало бы из данной формулировки изъять слово «государственная». При этом более правильной была бы следующая формулировка:

«Регистрация, осуществленная до вступления в силу настоящего Федерального закона в порядке, установленном в месте нахождения объекта недвижимости, признается юридически действительной».

Вопрос о государственном характере регистрации имеет еще один важный аспект. Регистрация может быть рассмотрена в двух значениях— какопределеннаядеятельность, процесс, которыйможно разделить на несколько стадий, и как результат этого процесса в виде акта регистрации. В связи с этим существует вопрос о том, должен ли носить государственный характер и осуществляться органом государства весь процесс регистрации, включающий прием, проверку и подготовку документов к регистрации, а также их выдачу заявителю, либо на государственный орган может быть возложено только осуществлениесамогоактарегистрации, авсеостальныестадиипроцесса могут исполняться иными субъектами.

Первоначальная редакция Закона о регистрации исходила из того, чтопроцессрегистрациинеподлежитделению, егодолженосуществлять единый орган, несущий всю полноту ответственности как за процесс, так и за его результат. В ст. 9 Закона о регистрации к компетенции органов государственной регистрации были отнесены как проверка представленных документов и ранее зарегистрированных прав, так и собственно государственная регистрация, а также выдачадокументов, подтверждающихгосударственнуюрегистрацию. Статья 13 Закона о регистрации в процесс государственной регистрации включает прием документов, правовую экспертизу, установление оснований для отказа в регистрации, внесении записей в ЕГРП, совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдачу удостоверений о произведенной государственной регистрации.

26

7. Регистрация прав на недвижимость как государственная функция

Однако последняя редакция Закона о регистрации1 допускает передачу всех вышеперечисленных полномочий как вместе, так и по отдельности государственным бюджетным учреждениям, которые также предлагается считать органами, осуществляющими государственную регистрацию прав (п. 2 ст. 9). В Концепции МЭР РФ предполагается существование такой ситуации, когда бюджетные учреждения будут, помимо технических функций и предоставления информации, осуществлять также прием документов на регистрацию и их выдачу, арешениеорегистрациисвнесениемзаписивЕГРПбудетпроводить непосредственно Росреестр как государственный орган.

Регистрация прав на недвижимость это не просто функция госу-

дарства — это его самостоятельная функция.

Функция регистрации прав на недвижимость, представляя собой разновидность деятельности государства в рамках государственного управления в широком смысле этого слова, вместе с тем не может быть сведена к какой-либо другой функции государства, поскольку имеет самостоятельную систему целей и специфическую форму осуществления этой деятельности.

Если функция управления государственным имуществом реализуется путем совершения конкретных актов распоряжения имуществом, а функция разрешения споров о правах на недвижимость — путем рассмотрения дел и вынесения судебных решений, то функция регистрации чего бы то ни было представляет собой деятельность государства по фиксации и удостоверению бесспорных фактов и состояний. Применительно к недвижимости речь идет об установлении фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения прав на объекты недвижимости, фиксации на этом основании возникновения, изменения или прекращения этих прав и удостоверения этих обстоятельств.

В связи с этой спецификой регистрирующие органы должны

представлять самостоятельную систему, полностью отделенную от любых органов, осуществляющих иные функции в сфере недвижимости.

1Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6410.

27

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

Тесно связанный с этим положением вопрос о соотношении уче-

та недвижимого имущества и регистрации прав на него в силу его важности и сложности будет рассмотрен отдельно1.

Регистрация должна быть отделена от органов государства, выступающих на рынке в качестве представителя государства. Очевидно, что ситуация, в которой лицо выступает стороной в сделках и одновременно осуществляет их регистрацию, объективно наносит ущерб как обеим сторонам деятельности государства, так и тем, кто вступает с государством в гражданско-правовые отношения по поводу недвижимости. Конфликт интересов государства как участника рынка, имеющего конкретный коммерческий интерес, и государства, которое обязано обеспечивать чистоту и законность сделок, охраняя в равной степени права всех участников оборота, абсолютно неизбежен. Что касается преимущественного направления разрешения этого конфликта, то его вполне можно предсказать. Отсюда возможность значительного количества споров, судебных разбирательств по сделкам с государством, нестабильность прав его контрагентов и в конечном счете дискредитация и государства как субъекта рынка, и государственной системы регистрации. Вот почему регистрирующий орган обязательно должен быть отделен от органов, осуществляющих управление недвижимостью. Этот орган должен в рамках своей компетенции контролировать соблюдение закона и по тем сделкам, где государство выступает в качестве стороны.

С сожалением следует отметить, что изложенные выше соображения о самостоятельности функции государственной регистрации прав на недвижимость и необходимости отделения ее от функции распоряжения государственным имуществом были полностью проигнорированы в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»2.

Этим указом была предусмотрена передача Министерству экономического развития РФ «функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятель-

28

7. Регистрация прав на недвижимость как государственная функция

ности, государственнойкадастровойоценкиземель, погосударственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии» (п. 10). Кроме того, к ведению этого министерства отнесены Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство геодезии и картографии.

В таком переподчинении указанных структур единому министерству почти не было ничего противоречащего общим принципам регулирования оборота недвижимого имущества. Хотя нахождение в подчинении одного министерства ведомств, призванных осуществлять функции регулирования оборота недвижимости, и ведомства, выступающего от имени государства на этом рынке (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом), уже создавало угрозу конфликта интересов, о котором говорилось выше1.

Однако п. 18 указа содержал поручение Председателю Правительства РФ «внести в установленном порядке предложения об упразднении… Федеральной регистрационной службы… и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, предусмотрев передачу их функций Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, и о внесении соответствующих изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти».

Очевидно, что такое организационное решение не могло не вызвать самых решительных возражений в свете изложенных выше принципов. Функции государственной регистрации прав на недвижимостьпредполагалосьпередатьнепосредственнооргану, который представляет государство как собственника недвижимого (и всего другого) имущества, на который этим же указом возложены функции «по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализацииимущества, арестованноговоисполнениесудебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятогоииногоимущества, обращенноговсобственностьгосударствав соответствии с законодательством Российской Федерации» (п. 10).

1Автор и сейчас считает, что отнесение государственной регистрации прав на недвижимостькведениюоргановюстициивбольшейстепениотвечалоспецифике данной государственной функции.

29

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

Втаких условиях оставалось только надеяться на то, что такое явно ошибочное решение не будет реализовано в точном соответствии с положениями указа. В противном случае был неизбежен серьезный ущерб основным принципам гражданского оборота недвижимого имущества, предполагающим равенство его участников и цель защиты прав всех участников этого оборота.

Этинадеждычастичнооправдались, поскольку25 декабря2008 г. был принят Указ Президента РФ № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»1, который вместо упразднения Федеральной регистрационной службы переименовал ее в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и передал ей функции упраздненного Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (п. 1 и 4 указа), не подчинив ее Федеральному агентство по управлению государственным имуществом.

Функция регистрации должна быть четко отделена от оказания услуг на рынке недвижимости. Не исключая в принципе возможность оказания государством, его органами, а также государственными предприятиями и учреждениями риелторских, оценочных, юридических и иных услуг на рынке недвижимости, следует однозначно высказаться за недопустимость оказания любых услуг участникам рынка со стороны регистрирующего органа. Оказание риелторских, юридических и оценочных услуг сводит на нет независимость регистрирующего органа, поскольку участие в качестве посредника в сделках порождает собственный коммерческий интерес, оказание юридических услуг в виде предварительной экспертизы документов ведетксвязанностирегистрирующегоорганаприрешениивопросао регистрации той оценкой, которая была дана предварительно. Будучи по статусу экспертом государства, действующим в равной степени

винтересах каждого субъекта отношений, этот орган не может и не должен проводить экспертизу по заказу одного из таких субъектов.

Всвязи с этим вызывает серьезные сомнения отнесение КонцепциейМЭРРФрегистрацииправккатегории«государственныхуслуг». Разумеется, нельзя отрицать, что вся деятельность в сфере осуществления государственной власти, государственного управления — это услуга, оказываемая государственным аппаратом обществу. Одна-

1 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366.

30

7. Регистрация прав на недвижимость как государственная функция

ко, наверное, на этом основании нельзя относить к государственным услугам деятельность по осуществлению таких функций, как правосудие, охрана общественного порядка, исполнение наказаний, организация обороны страны. Регистрация прав на недвижимость, как и вышеперечисленные сферы деятельности, безусловно, удовлетворяет определенные общественные потребности, однако имеет существенные отличия от того, что мы традиционно вкладываем в понятие услуг. Эта деятельность имеет форму издания индивидуальных ненормативных актов, влекущих правовые последствия, обращение к государству для достижения этих последствий является обязательным, анеобращениезаэтими«услугами» влечетнегативныепоследствия в виде признания ничтожными совершенных действий и недостижения тех правовых последствий, на которые эти действия были направлены. Конечно, можносказать, чтоэтовопростерминологический, однако использование термина «услуга» в данном случае может привести (и приводит) к приравниванию данной деятельности государства к обычным услугам, которые оказываются, например, государственными организациями здравоохранения, образования, социального обеспечения.

Единственное действие, осуществляемое регистрирующим органом, которое можно отнести к категории услуг, — это предоставление информации о регистрации1.

Говоря о самостоятельности функции регистрации, следует обратиться и к вопросу об отграничении этой деятельности от судебной функции. Грань между ними весьма узкая. И деятельность регистрирующего органа, и деятельность суда носят правоприменительный характер. И регистрирующий орган, и суд своими актами удостоверяют определенные факты, имеющие значение для возникновения прав на недвижимость. Принципиальная разница лишь в тех средствах, которые доступны одному и другому органу в реализации своих функций. Если регистрирующий орган может устанавливать юридические факты только на основании бесспорных документов, то возможности суда значительно шире: в основу своих выводов он может положить любые доказательства, которые допускаются законом.

Наличие юрисдикционных функций, т.е. права признавать установленнымифакты, неявляющиесяочевиднымиинеимеющиеуста-

1 См. разд. 8 Концепции.

31

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

новленного законом подтверждения, позволяющего считать их бесспорными, — вот коренное отличие деятельности суда от работы регистрирующегооргана. Приэтомосновнаяпроблемасостоитневтом, чтобы суд не выполнял функции органа регистрации, а в том, чтобы

вдеятельности регистрирующего органа исключить элементы гражданской юрисдикции. Данная проблема решается строгим ограничением компетенции регистрирующего органа, четким определением как оснований для отказа, так и документов, на основании которых можетбытьприняторешениеорегистрации. Ксожалению, впоследнеевремявзаконодательствовнесеныизменения, существенноподрывающие правильное соотношение компетенции судебных и регистрирующих органов1.

Следует отметить, что в ряде государств функции регистрации осуществляютсясудами, арегистраторы, неявляющиесясудьями, наделены законом юрисдикционными полномочиями. В связи с этим возникает вопрос: не следует ли установить аналогичный порядок в рамках российской системы регистрации или стремиться к его установлению?

Однако сегодня квалификационные требования к регистраторам

вРоссии весьма низки. В соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о регистрации «на должность государственных регистраторов назначаются работники органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, — граждане Российской Федерации, прошедшие специальные

курсы, сдавшие квалификационный экзамен и имеющие либо:

высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности не менее чем три года или опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию

прав, не менее чем два года;иное высшее образование и опыт работы в органе, осущест-

вляющем государственную регистрацию прав, не менее чем три года».

Вызывает по меньшей мере недоумение то, что ставится знак равенства между наличием высшего юридического образования со стажем работы по юридической специальности не менее трех лет и иным высшим образованием в совокупности с трехлетним стажем

32