Концепция государственной регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации. Монография

9. Открытость реестра как принцип регистрации прав на недвижимость

щик — независимо от правообладателя и приобретателя, поскольку их интересы в данном случае различны.

Для оценки риска не имеет большого значения, кто раньше был правообладателем объекта и какие сделки в отношении объекта совершались. Для оценки риска необходим, прежде всего, юридический анализ содержания правоустанавливающих документов, хранящихся в архиве регистрирующего органа, а в ряде случаев и сопоставление полученной информации с информацией из других источников. Из информации, которая должна предоставляться любому лицу в соответствии со ст. 7 Закона о регистрации, нельзя установить возможность оспаривания ранее заключенных договоров по основанию нарушения прав несовершеннолетних, превышения полномочий представителем гражданина или юридического лица, регистрации поддельного документа и прочее.

Следовательно, на период, пока система регистрации не основана на публичной достоверности и бесповоротности, должен существовать механизм, позволяющий на основании информации, находящейся в регистрирующем органе, оценивать риск при приобретенииобъекта. Попыткарешенияэтойпроблемысодержитсявп. 3 ст. 7 Закона о регистрации, где выделяется специальная группа сведений, которые могут предоставляться только определенным категориям физических и юридических лиц.

Как уже отмечалось, определенному кругу лиц информация регистрирующего органа нужна для оценки риска при заключении сделок. Втожевремяизперечисленныхвп. 3 ст. 7 Законаорегистрации субъектов заинтересованным в этом плане лицом (и то не всегда!) может быть только сам правообладатель. Очевидно, что для данной цели этого недостаточно.

Наличие адекватного рассматриваемой цели механизма предполагает существование лиц, которые будут иметь доступ практически ко всему объему информации, находящейся в регистрирующем органе. Вполнеочевидно, чтотакиеправадолжнысочетатьсяссерьезной ответственностьюзанадлежащееиспользованиеэтойинформациии действенными способами реализации такой ответственности. С учетом этих требований и должен быть определен круг лиц, имеющих доступ к данной информации, и порядок ее предоставления.

Как это ни парадоксально, представляется нецелесообразным включать в число лиц, имеющих право на получение такой информации, правообладателя и будущего приобретателя объекта:

43

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

•во-первых, потому, что анализ информации с целью оценки риска совершения сделки требует специальных познаний, которые у сторон сделки, как правило, отсутствуют;

•во-вторых, в процессе изучения материалов, находящихся в регистрирующем органе, этим лицам (особенно «возможному» приобретателю) могут статьизвестнымиобстоятельства, касающиеся других лиц, имеющих право на сохранение конфиденциальности сведений об этих обстоятельствах;

•а в-третьих, при разглашении данными лицами информации, оглашению не подлежащей, привлечение их к ответственности будет весьма затруднительным.

Лицом, в наибольшей степени отвечающим предъявляемым требованиям, представляется нотариус:

•во-первых, он обладает необходимыми познаниями, как лицо, имеющее высшее юридическое образование и практику оформления сделок с недвижимостью;

•во-вторых, в соответствии с Основами законодательства РФ о нотариатеот14 февраля1993 г. №4462-11 (ст. 17) оннесетматериальную ответственностьзаудостоверяемыеимсделки, азначит, является лицом, кровнозаинтересованнымвстабильностиправ, возникших на основании удостоверенной им сделки. При этом он не имеет в сделке самостоятельного интереса и в равной степени обеспечивает интересы правообладателя и приобретателя объекта;

•в-третьих, существует реальная возможность обеспечить контроль за обоснованностью обращения за информацией. Для этого достаточно установить, что нотариус имеет право обратиться в регистрирующий орган лишь при предъявлении заявления от лиц, желающих оформить сделку с данным объектом;

•в-четвертых, нотариус связан тайной нотариального действия, что возлагает на него обязанность не разглашать сведений, которые стали ему известны в связи с выполнением обязанностей нотариуса;

44

9.Открытость реестра как принцип регистрации прав на недвижимость

•и, наконец, в-пятых, за злоупотребление своими правами и нарушение обязанностей для нотариуса существует такая действенная форма ответственности, как лишение лицензии.

Вопросокругелиц, имеющихдоступкинформации, можетиметь

разные варианты решения. Но бесспорными представляются три положения.

1.Должны быть лица, имеющие право на доступ к информации, находящейся в регистрирующем органе, для анализа этой информации в целях определения действительности зарегистрированных прав и определения риска совершения сделки с объектом.

2.Круг этих лиц должен быть строго ограничен законом.

3.Должен существовать четкий порядок допуска этих лиц к информации, обеспечивающий контроль за обоснованностью обращения, возможность определения той информации, которая может быть предоставлена по конкретному обращению, а также конкретную ответственность за нарушение правил получения и использования такой информации.

Таким образом, в Законе о регистрации необходимо установить два порядка предоставления информации, которой располагает регистрирующий орган.

Первый порядок — предоставление информации с целью подтверждения права на объект недвижимости. Такая информация должна предоставляться любому лицу по его запросу и содержать информацию, необходимую для идентификации правообладателя и правоустанавливающего документа, а также сведения об обременениях и ограничениях его прав на объект.

Второй порядок — предоставление информации при подготовке сделки с целью оценки действительности зарегистрированных прав

ириска при совершении сделки. В этом порядке информация должна предоставляться по запросу нотариуса, предъявившего заявление правообладателя и лица, желающего заключить с ним сделку. Этим лицам должен быть обеспечен непосредственный доступ к архиву регистрирующего органа, разумеется, в части, касающейся данной сделки.

Соответствующая статья Закона о регистрации могла бы иметь следующий вид:

45

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

«Статья 8.1. Порядок доступа нотариуса к материалам архива органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимость

1. Нотариус имеет право на непосредственное ознакомление с материалами архива органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, при представлении:

заявления с обоснованием необходимости непосредственного ознакомления с материалами архива и перечня необходимых материалов;

нотариально удостоверенного заявления лица (лиц), подтверждающего поручение данному нотариусу совершение нотариального действия, подготовка которого требует ознакомления с материалами архива.

2.Регистратор рассматривает заявление нотариуса в пятидневный срок и выносит решение о допуске нотариуса к материалам архива либо об отказе в допуске.

3.Отказ в допуске к материалам архива может быть обжалован нотариусом руководителю органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, а также в судебном порядке.

4.Порядок ознакомления нотариуса с материалами архива устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области государственной регистрации».

Существует еще один очень важный вопрос. Говоря о сведениях, содержащихся в ЕГРП, Закон о регистрации молчит о тех сведениях, которыебылисобраныорганами, осуществлявшимирегистрацию прав на недвижимость до введения в действие этого закона. Совершенно очевидно, что эти сведения нельзя признать находящимися в ЕГРП, предусмотренном этим законом, даже в том случае, если соответствующие архивы переданы регистрирующему органу. В большинстве субъектов такая передача не проводилась, а регламентация получения необходимых сведений в тех органах, где хранятся архивы, отсутствует. Данная ситуация требует законодательного решения, которое могло бы состоять в следующем.

1. Предусмотреть обязательную передачу архивов, содержащих сведения о регистрации прав на недвижимость, где бы они ни находились, регистрирующим органам.

46

9.Открытость реестра как принцип регистрации прав на недвижимость

2.Обязать регистрирующие органы выдавать информацию о правах, зарегистрированных до начала ведения ЕГРП, в том же порядке, что и информацию, полученную после начала ведения ЕГРП.

В рамках настоящей Концепции необходимо дать правовую оценку изменениям, которые внесены в порядок предоставления информации Федеральным законом от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим законом в ст. 7 Закона о регистрации положение об открытом характере регистрации заменено положением о том, что сведения, содержащиеся в ЕГРП, являются общедоступными. Сутьэтойновациисостоитв том, что для получениясведений, относимых законом к общедоступным (а точнее, не отнесенных законом к сведениям, доступ к которым ограничен), не требуется удостоверение личности обратившегося за этими сведениями. Кроме того, предусматривается возможность обращения за этими сведениями без явки в орган, осуществляющий регистрацию, а также путем прямогообращениякЕГРП, сведенияизкоторогопредполагаетсяразместить в специальном информационном ресурсе.

Эти изменения внесены в Закон о регистрации в порядке осуществления Концепции МЭР РФ, которая предусматривает «повышение качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав» и организацию «интерактивного обслуживания граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления с использованием современных информационных технологий».

Между тем ряд обстоятельств заставляют задуматься о том, насколько целесообразны изменения, внесенные в порядок предоставления информации, при всей их внешней «демократичности» и ориентированности на современный уровень информационных технологий:

•во-первых, возникает вопрос: как должен оценить такие изменения субъект, о правах которого, зафиксированных в ЕГРП, сможет получитьинформациюнеограниченноеколичестволиц, неоставляяприэтомникакихследов? Являетсялидлянегоданнаяситуация проявлением повышения качества государственных услуг?

•во-вторых, непонятно, каким образом будет выполняться обязанностьрегистрирующегооргана, предусмотреннаяп. 4 ст. 7 Закона о регистрации, «по запросу правообладателя предоставлять ему

47

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

информацию о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права»;

•в-третьих, важное правовое значение имеет подтверждение того факта, что именно потенциальный приобретатель обращался за информацией, поскольку это обстоятельство является определяющим для признания его в будущем добросовестным приобретателем объекта. Как эта задача будет решаться при получении информации без удостоверения личности обратившегося, в том числе непосредственно из информационного ресурса, содержащего данные ЕГРП, пока трудно себе представить;

•в-четвертых, представляется, что обеспечение общедоступности информации, содержащейся в ЕГРП, на самом деле ориентировано, преждевсего, на еедоступностьдля оранов власти. Однако для обеспечения информацией государственных органов совершенно не обязательно открывать общий доступ к информации, содержащейся в ЕГРП. Для этого было бы достаточно обеспечить каждому органу индивидуальный доступ в систему в объеме, необходимом именно для этого органа. Современные информационные технологии вполне могут обеспечить реализацию такого подхода.

48

10. Правовое значение акта государственной регистрации прав на недвижимость

10

Правовое значение акта государственной регистрации прав на недвижимость

В данном разделе рассматривается вопрос о правовом значении государственной регистрации как индивидуального ненормативного акта государственного органа и юридического факта.

Этот вопрос подлежит рассмотрению в двух аспектах:

а) временнóм («историческом»), что позволяет проанализировать значение государственной регистрации прав в зависимости от времени совершения действий, направленных на их возникновение (изменение, прекращение) или времени появления соответствующих юридических фактов;

б) в зависимости от оснований возникновения гражданских прав и обязанностей (сделка, наследование, решение суда, выплата паевых взносов членами кооперативов и др.).

С точки зрения исторического аспекта в законе необходимо устранить весьма существенное несоответствие. Пункт 2 ст. 4 Закона о регистрации гласит: «Обязательной государственной регистрации подлежатправананедвижимоеимущество, правоустанавливающие документы на которые оформлены после введения в действие на-

стоящего Федерального закона» (выделено мной. — В. А.). В п. 1 ст. 6 закона указано: «Права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу настоящего Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной настоящим Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей».

49

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

 Таким образом, с одной стороны, если правоустанавливающий документ оформлен до введения Закона о регистрации в действие, то регистрировать права необязательно, а с другой стороны, такое право без регистрации может оказаться юридически недействительным, поскольку до введения этого закона в действие далеко не все права на недвижимое имущество считались возникшими с момента составления правоустанавливающего документа.

Анализ приведенных норм приводит по крайней мере к двум выводам:

а) о нецелесообразности деления регистрации на обязательную и необязательную в связи с отсутствием критерия такого деления;

б) о необходимости принятия единого критерия для определения правовых последствий регистрации в историческом аспекте. При этом в качестве такого критерия должен быть принят момент возникновения соответствующего права, а не время составления правоустанавливающих документов.

С учетом этих выводов следовало бы исключить из Закона о ре-

гистрации п. 2 ст. 4.

Теперь вернемся к п. 2 ст. 6 Закона о регистрации. В нем говорится о том, что права, возникшие до введения в действие этого закона, требуют государственной регистрации только в том случае, если имеется необходимость регистрации перехода этого права, его ограничения (обременения) или иной сделки с объектом. Эта норма подчеркивает, что при возникшем праве собственник имеет возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом без государственной регистрации. Но если ему необходимо будет в процессе распоряжения этим имуществом обратиться за государственной регистрацией, то такая регистрация может быть произведена лишь после того, как уже возникшее право будет зарегистрировано в порядке, установленном Законом о регистрации.

В целях более последовательного осуществления принципа внесения1 в российской системе регистрации представляется целесообразным вообще исключить возможность распоряжения имущест-

50

10. Правовое значение акта государственной регистрации прав на недвижимость

вом, право на которое возникло, без предварительной регистрации этогоправавпорядке, установленномдействующимзаконодательством. Возможность одновременной регистрации как ранее возникшего права, так и его перехода или обременения, что предусматривает ныне действующая редакция п. 2 ст. 6 Закона о регистрации, только внешне упрощает и ускоряет оборот недвижимого имущества. На самом деле приобретатель (арендатор, залогодержатель) имущества ставится в положение, когда полной уверенности в наличии права у своего контрагента он достигает не до совершения сделки, а в момент ее регистрации.

С учетом изложенного выше предлагается в законе предусмотреть только два варианта правового значения государственной регистрации для всего многообразия случаев возникновения прав на недвижимость.

1.Регистрация — условие возникновения права: право без регистрации не считается возникшим.

2.Регистрация— условиераспоряженияправом: правосуществует без регистрации, но для того чтобы осуществить распоряжение этим правом, существующее право необходимо зарегистрировать.

В целях реализации приведенных положений п. 2 ст. 6 Закона о регистрации следует изложить в следующей редакции:

«Распоряжение недвижимым имуществом, право на которое возникло ранее, но не было зарегистрировано, может быть произведено после государственной регистрации этого права».

Аналогичную формулировку можно было бы внести в абз. 3 п. 2 ст. 13 Закона о регистрации.

Пункт 1 ст. 8 ГК РФ устанавливает девять оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. В п. 2 этой статьи содержится правило, согласно которому «права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом». Следовательно, вещное право на недвижимое имущество возникает с момента регистрации не во всех указанных случаях.

В соответствии с действующим законодательством и практикой его применения государственная регистрация:

1)является условием возникновения (прекращения) права по следующим основаниям:

51

Алексеев В.А. Концепция государственной регистрации прав на недвижимость

а) сделка отчуждения; б) создание нового объекта недвижимости;

в) приобретательная давность;

2)не имеет значения для возникновения права в следующих случаях:

а) право члена кооператива на предоставленный ему объект;

б) наследование; в) образование новых юридических лиц;

г) реорганизация юридических лиц (за исключением выделения);

д) решение суда1.

Обращаясь к случаям, когда закон связывает возникновение права на объект недвижимости с государственной регистрацией, следуетотметитьнекоторыенедостаткизаконодательныхформулировоки нормы, требующие изменения и дополнения для исключения их неоднозначного толкования.

Неудачной представляется редакция ст. 219 ГК РФ: «Право собственности на… вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащеегосударственнойрегистрации, возникаетсмоментатакойрегистрации». Грамматическое толкование данной нормы не дает ответа, к какому из понятий — «право собственности» или «недвижимое имущество» — относитсясловосочетание«подлежащеегосударственной регистрации». Поэтому формулировку ст. 219 ГК РФ следовало бы изменить, изложив ее в следующей редакции:

«Право собственности на вновь создаваемый объект недвижимости возникает с момента государственной регистрации этого права».

Особый случай представляет собой вопрос о значении государственной регистрации для возникновения права члена потребительского кооператива на предоставленный ему объект недвижимости. В законе отсутствует указание о том, что право на объект недвижимости по этому основанию возникает в данном случае независимо от государственной регистрации. Однако судебная практика устойчи-

1Вопросоправовомзначенииактарегистрациидлязаключенияидействительности сделки рассматривается в разд. 11 Концепции.

52