Комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (2-е издание переработанное и дополн

УДК 34 ББК 67.401

Рецензент:

Авилов Анатолий Александрович - казачий генерал, атаман уральского казачьего войска.

Авторы:

Масленникова Елена Викторовна — к.с.н., профессор; зав. кафедрой государственного и муниципального управления Поволжского института им. П.А. Столыпина — филиала ФГБОУ ВПО «РАНХ и ГС при Президенте РФ»;

Осипова Ирина Николаевна — к.и.н., доцент кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института им. П.А. Столыпина — филиала ФГБОУ ВПО «РАНХ и ГС при Президенте РФ»;

Николаева Елена Александровна — юрист гражданско-правовой специализации с опытом работы в области предпринимательской деятельности, государственной гражданской и муниципальной службы; преподаватель кафедры истории Отечества ОГАУ; занималась вопросами истории российского казачества в рамках научной темы кафедры; автор ряда работ по вопросам государственной службы.

Масленникова Е.В., Осипова И.Н., Николаева Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (2-е издание переработанное и дополненное).

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2012

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества». В комментарии с учетом всех последних изменений рассматриваются правовые и организационные основы несения российским казачеством государственной службы, а также дается характеристика основных положений порядка заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований договоров (соглашений) с казачьими обществами.

При подготовке настоящего издания использованы нормативно-правовые акты по состоянию на 13 января 2012 г.

2

Список сокращений

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации ЕГРЮЛ – Единый государственный реестр юридических лиц Конституция РФ – Конституция Российской Федерации Минюст РФ – Министерство юстиции Российской Федерации

МИФНС РФ – Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы РФ Минздравсоцразвития России – Министерство здравоохранения и социального развития

Российской Федерации Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации

ОГРН – Основной государственный регистрационный номер ООН - Организация объединенных наций РФ – Российская Федерация СНГ - Содружество Независимых Государств

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации УФНС – Управление Федеральной налоговой службы ФЗ - Федеральный закон ФКЗ - Федеральный конституционный закон в. – век г. – год

др. – другие гл. – глава п. – пункт (ы)

ст. – статья (и) т.е. – то есть т.к. – так как

т.п. – тому подобное ч. – часть (и)

3

Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»

(с изменениями от 3 декабря 2008 г., 3 июня 2009 г., 31 мая 2011 г.)

Принят Государственной Думой 9 ноября 2005 года Одобрен Советом Федерации 23 ноября 2005 года

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1.Настоящим Федеральным законом определяются правовая и организационная основы несения российским казачеством государственной службы.

2.Настоящий Федеральный закон не распространяется на деятельность российского казачества, не связанную с государственной службой.

Комментарий к ст. 1

1. Предмет регулирования нормативного акта представляет собой совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права, которые переходят в категорию правоотношений. Предмет правового регулирования настоящего Закона составляют общественные отношения, возникающие в связи со взятием казаками на себя обязанностей по несению государственной или иной службы. Как правило, предмет правового регулирования нормативного акта определяется по его наименованию, что позволяет отнести к нему отношения, связанные с государственной службой российских казаков. Однако содержание предписаний настоящего Закона свидетельствует о том, что его предмет гораздо шире и охватывает собой также ряд иных правоотношений, в частности отношения, затрагивающие иные виды службы, например, муниципальной и т.п. При этом следует заметить, что действующее законодательство четко разграничивает государственную и муниципальную службу. Поскольку первая направлена на обеспечение реализации отдельных государственно-властных полномочий, т.е. целей и задач государства, а вторая выступает средством реализации самоуправления населения на определенной территории. Правовая основа указанных видов служебной деятельности также в значительной степени различается. Однако в рамках настоящего Закона указанные виды деятельности российских казаков объединены, что, с одной стороны, позволяет консолидировать правовые нормы, регламентирующие служебную деятельность казаков, а с другой не позволяет в полной мере определить особенности того или иного вида деятельности с учетом специфики соответствующего вида службы.

Вдеятельности российского казачества важно понимать коренные начала и идеологию казачьего самоуправления. Казачество большую часть своей истории было связано с государственной службой, и именно в период своей государственной службы казачество приобрело те черты, которые характеризуют его как специфическую часть российского народа. Сочетание службы государству и специфического военно-земледельческого уклада жизни явилось предпосылкой становления традиционных форм государственной службы казачества, доказавшей свою высокую эффективность на протяжении нескольких столетий.

Внастоящее время отсутствует единое понятие «казак», в этой связи сущность данного понятия раскрывается с различных позиций. Новый словарь русского языка Т.Ф. Ефремовой

4

раскрывает сущность понятия «казак» посредством нескольких его определений, согласно которым казак — это*(1):

член военно-земледельческой общины вольных поселенцев из бежавших на окраины государства (Дон, Яик, Запорожье) крепостных крестьян, холопов и городской бедноты (на Руси XIV-XVII вв.).

представитель военного сословия, уроженец какой-л. из бывших окраинных областей государства (области Войска Донского, Кубанской, Терской, Оренбургской и т.п.), обязанный нести службу в особых войсковых частях со своим снаряжением, оружием и конем за льготное пользование землей (в Российском государстве с XVIII в.).

рядовой особых — обычно кавалерийских - войсковых частей, комплектовавшихся из представителей такого сословия.

уроженец некоторых областей России, жители которых в Российском государстве до 1917 г. обязаны были нести службу в особых войсковых частях.

История казачества пока еще мало разработана, а в исторических трудах и публицистике можно встретить противоречивые теории относительно происхождения казаков и становлении их уникального уклада жизни.

Господствующими в общественном мнении и в научной литературе являются две полярные теории происхождения казачества.

Первая относит казачество к вольнице беглецов из русских земель в Дикое Поле. Бежавшие от феодальной эксплуатации в Степь «искатели воли» (в основном, крестьяне и холопы) и создали к середине XVI в. особую организацию - «казачество», постоянно подпитываемую новыми потоками переселенцев из Центральной и Западной России. В данном случае казачество рассматривается как русская (или украинская) по происхождению группа населения, в ходе особых условий существования (пограничье, постоянные войны и набеги) выработавшая специфические черты: особую военную организацию, уклад, общинный быт и др. В тоже время следует заметить, что существование казачества характерно лишь для определенных территорий, в первую очередь, Украины, Кубани, Оренбуржья и т.д. История государства Российского свидетельствует о том, что в большинстве своем казаки поддерживали существующую власть, были опорой российского самодержавия, что в некотором смысле опровергает указанную теорию.

Вторая теория, приверженцами которой являются, в первую очередь, некоторые представители «вольноказачьего» движения считает казаков особым этносом (национальностью), возникшим еще в античную эпоху (в начале нашей эры) от смешения туранских, скифских, меотославянских, аланских и прочих племен с торжеством среди них славянской речи. Подобная трактовка казачьей этнической истории позволяет обосновать обособленность казаков от остального русского населения, объясняет их национальную самоидентификацию и культурно-бытовое своеобразие.

Кроме этих двух доминирующих точек зрения, в научной литературе представлен достаточно широкий спектр гипотез по вопросам происхождения казачества.

В то же время каждое казачье войско имеет свою историю. Так, например, Кубанское казачество ведет свое начало от знаменитых запорожцев, основавшихся в 30-х годах 16 столетия в низовьях Днепра. Кубанское казачество всегда отважно боролись с недругами восточных славян и врагами православия, в основном с турками и татарами, а позднее и с польскими оккупантами. В 1654 году, после Переяславской Рады, запорожцы приняли российское подданство и принесли присягу на верность российскому царю, но сохранили значительную независимость и самостоятельность.

5

К середине 17 века Запорожская сечь представляла собой своеобразную вольную казачью республику, верховным органом которой была сечевая рада, избиравшая войскового старшину во главе с кошевым атаманом. Власть атамана была неограниченной, но по истечению года он должен был отчитаться перед радой и, если обнаруживались злоупотребления, то по ее приговору даже мог быть казнен. В царствование Екатерины II (1762-1796), население Запорожской сечи превысило 13 тысяч человек и продолжало расти за счет приема к себе беглых и искавших свободы от притеснения

вРоссийской империи людей. Неоднократно казаки принимали участие в крестьянских восстаниях, а

впериод войны с Пугачевым сочувствовали ему. Все это вызвало резкое недовольство правительства, и летом 1755 года Запорожская сечь прекратила свое существование. Уже в середине 19 века, путем слияния, Черноморское казачье войска и Кавказского Линейного казачьего войска было образовано Кубанское казачье войско.

Земля, которую во второй половине XVI-XVII вв. занимали донские казаки, была расположена по нижнему и среднему течению Дона и по его притокам. Немногочисленные сначала группы вольных казаков постоянно пополнялись притоком населения из пограничных русских областей, уходивших на вольный Дон.

Военный союз Дона и Москвы продолжался, с кратковременными перерывами на протяжении всего XVII века. Войско Донское самим своим существованием и постоянной борьбой с враждебными соседями прикрывало юго-восточные границы Московского государства.

ВXVIII-XIX вв. вольное Войско Донское превращается в наследственное военно-служилое сословие, составлявшее полки «иррегулярной кавалерии» российской императорской армии. Эти полки принимали участи во всех войнах, которые вела Россия в XVIII-XIX вв.

Признание государством необходимости возрождения государственной службы казачества, является основанием для различных форм государственной поддержки казачества, предоставления гарантий, финансовых, материальных и иных льгот, развития казачьего самоуправления и использования элементов государственного управления в отношении казачьих территориальных объединений. В то же время формирование системы законодательства, комплексно регулирующего вопросы, связанные с несение казачеством государственной службы проходило достаточно тяжело. Законом РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов» закрепляется право казачества на реабилитацию. Реабилитация репрессированных народов означает признание и осуществление их права на восстановление территориальной целостности, существовавшей до антиконституционной политики насильственного перекраивания границ, на восстановление национально-государственных образований, сложившихся до их упразднения, а также на возмещение ущерба, причиненного государством. Реабилитация предусматривает возвращение народов, не имевших своих национально-государственных образований, согласно их волеизъявлению, в места традиционного проживания.

Правовая основа представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет настоящего Закона. Правовая основа включает в себя всю совокупность нормативных актов, а в ряде случае и традиции, и обычаи, что характерно и для российского казачества. Традиционно возглавляет систему правового регулирования Конституция РФ, которая определяет основы правового статуса государства и его граждан, в том числе и право на самоопределение граждан, т.е. возможность вхождения в состав казачьего общества или отказа от данной формы объединения граждан. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ предусматривает несомненный приоритет норм международного права, что в данном случае ограничивается лишь общими нормативными документами, определяющими права и обязанности граждан, поскольку казачество в большинстве своем представляется исключительным видом

6

объединения граждан, характерным для России, а также Украины. В этой связи представляется закономерным говорить о формировании правовой основы деятельности казачества исключительно за счет внутригосударственных нормативных актов, которые рассматриваются в рамках комментария

котдельным правовым нормам настоящего Закона.

Вцелях полной реабилитации казачества и создания необходимых условий для его возрождения, было принято более 15 нормативных правовых актов, регламентирующих организационные и правовые основы несения казачеством государственной службы. Однако практика применения указанных нормативных правовых актов выявила целый ряд проблем, влияющих на возрождение и становление новых организационных основ несения российским казачеством государственной службы. Ситуация значительно усложнилась преобразованиями, которые были связаны с формированием новой системы государственного и муниципального управления современной России. Крупномасштабная реорганизация системы и структур федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, становление местного самоуправления, сопровождаемые реформами государственной и муниципальной службы, происходила в 1992-2000 годах и продолжается в настоящее время. Все это не могло не сказаться на правовом и организационном оформлении несения российским казачеством государственной службы.

На момент принятия настоящего Закона не были сформулированы единые принципы правовых и организационных основ несения российским казачеством государственной службы. В числе основных проблем могут быть обозначены:

- нечеткость в определении статуса членов казачьих обществ, не проходящих военную службу;

- неопределенность характера государственно-служебных отношений, складывающихся по поводу прохождения членами казачьих обществ гражданской, военной и правоохранительной службы, как особых видов государственной службы.

Впервую очередь в Законе были даны определения основных понятий, что немаловажно с точки зрения применения и использования их на практике. До принятия Закона в действующем законодательстве (особенно это касается законов субъектов Российской Федерации) и на практике встречались различные интерпретации и толкования одних и тех же терминов и понятий. Так, например, в законе Приморского края от 27 ноября 1997 г. № 103-КЗ «О казачестве в Приморском крае» (утратил силу) казачье общество определялось как «организация казаков, добровольно взявших на себя обязанности по несению государственной службы, внесенная в Государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации и являющаяся составной частью соответствующей казачьей общины».

Все определяемые в Законе понятия являются фундаментом для формулирования в Законе конкретных положений, норм и процедур, регламентирующих несение российским казачеством государственной службы.

Впервые на законодательном уровне были сформулированы правовые и организационные формы несения российским казачеством государственной службы. Служебная деятельность, осуществляемая российским казачеством, является новым «видом» службы, формирование которой связано с процессами возрождения и развития казачества в России. Служебной деятельности российского казачества присущи как общие для всех видов государственной службы признаки, так и особенные, обусловленные спецификой казачьего самоуправления.

Внаучной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно

вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также

7

непосредственно о понятии «служба». Одни авторы считают что понятие «служба» может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство.*(2) Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества.*(3) Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

-Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

-субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

-лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

-лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Следуя логике данных определений, а также комментируемому Закону, государственную службу российского казачества можно представить в виде социальной деятельности, являющейся необходимой для функционирования общества, и которая может быть выражена в нескольких аспектах.

Во-первых, российское казачество может нести военную службу. Для прохождения военной службы российское казачество направляется, как правило, в соединения и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, которым присвоены традиционные казачьи наименования, во внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, в пограничные органы. Для российского казачества не устанавливается особый порядок несения военной службы. Российское казачество осуществляет несение военной службы в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

Во-вторых, российское казачество на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, может осуществлять отдельные виды деятельности, отнесенные к содержанию государственной службы положениями настоящего Закона.

В-третьих, члены казачьих обществ могут реализовывать свое право на равный доступ к государственной службе и замещать должности государственной службы трех видов гражданской, военной и правоохранительной в соответствие с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2, 8).

Организационная основа несения государственной службы российским казачеством представляет собой совокупность мер, направленных на обеспечение возможности привлечения казаков к реализации отдельных государственно-властных полномочий, а также функций местного самоуправления на соответствующей территории. Фактически организационная основа сводится к практической реализации правовой основы, определенной настоящим законом, т.е. указывает на активную роль органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов

8

в организации возможности привлечения казаков к исполнению обязанностей государственной или муниципальной службы.

Государственно-служебные отношения, складывающиеся по поводу прохождения членами казачьих обществ гражданской, военной и правоохранительной службы, комментируемым Законом предметно не регламентируются, тем не менее, ст. 5 настоящего Закона предусматривается, что российское казачество проходит гражданскую, военную и правоохранительную службу в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правовые и организационные отношения, связанные с прохождением гражданской службы регламентируются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона) и включают в себя:

-юридический статус должностей гражданской службы;

-классификация должностей гражданской службы;

-реестры должностей гражданской службы;

-установление квалификационных требований к должностям гражданской службы;

-способы замещения должностей гражданской службы;

-установление классных чинов гражданской службы;

-правовой статус гражданского служащего;

-порядок поступления на гражданскую службу;

-порядок прохождения гражданской службы;

-порядок прекращения государственно-служебных отношений;

-и другие вопросы.

Реализация принципов построения и функционирования военной и правоохранительной службы обеспечивается федеральными законами о соответствующих видах государственной службы.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает ограничение применения предписаний настоящего Закона лишь отношениями, возникающими в связи с осуществлением казаками государственной службы. Иные отношения исключены из сферы применения норм Закона. Подобный подход свидетельствует о том, что комментируемый нормативный акт не является комплексным и направлен на определение порядка реализации функций государственной службы представителями рассматриваемого сообщества. В тоже время отдельные предписания настоящего закона указывают на возможность их применения как в отношении государственной, так и иной службы российского казачества, под которой подразумевается в частности, муниципальная служба, исключенная из предмета регулирования закона.

Таким образом, правовые нормы свидетельствуют о том, что государственная служба не является исключительной сферой деятельности казачьих обществ, но играет значительную роль в их деятельности.

В соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации целью создания казачьих обществ является не только выполнение принятых на себя обязанностей по несению государственной и иной службы, а также восстановление традиционных для казачества духовности, культуры, форм самоуправления, хозяйственной деятельности.

Привлечение государством членов казачьих обществ к государственной и иной службе не должно преследовать никаких политических целей и должно быть направлено на возрождение традиционных для казачества форм хозяйствования. Привлечение членов казачьих обществ к службе, должно быть основано на принципах добровольности, равноправия, законности, уважения прав и свобод человека и гражданина.

9

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1)российское казачество - граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ;

2)государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации - информационный ресурс,

содержащий сведения о казачьих обществах;

3)казачье общество - форма самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества в соответствии с федеральным законодательством (некоммерческая организация). Казачье общество создается в виде хуторского, станичного, городского, районного (юртового), окружного (отдельского) или войскового казачьего общества, члены которого в установленном порядке принимают на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Управление казачьим обществом осуществляется высшим органом управления казачьего общества, атаманом казачьего общества, а также другими органами управления казачьего общества, образуемыми в соответствии с уставом казачьего общества. Казачье общество в соответствии с настоящим Федеральным законом подлежит внесению в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

4)хуторское, станичное, городское казачье общество - первичное объединение граждан Российской Федерации и членов их семей - жителей одного или нескольких сельских и городских поселений либо иных населенных пунктов, внесенное в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации и члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению государственной или иной службы;

4.1) районное (юртовое) казачье общество - казачье общество, которое создается (формируется) путем объединения хуторских, станичных и городских казачьих обществ;

5)окружное (отдельское) казачье общество - казачье общество, которое создается (формируется) путем объединения районных (юртовых) казачьих обществ и хуторских, станичных и городских казачьих обществ, не входящих в состав районных (юртовых) казачьих обществ;

6)войсковое казачье общество - казачье общество, которое создается (формируется) путем объединения окружных (отдельских) казачьих обществ и осуществляет свою деятельность на территориях двух и более субъектов Российской Федерации либо на территории одного субъекта Российской Федерации, который образован в результате объединения двух и более субъектов Российской Федерации;

7)всероссийское казачье общество - казачье общество, которое создается (формируется) путем объединения войсковых казачьих обществ. Устав всероссийского казачьего общества утверждается Президентом Российской Федерации.

2. Внесению в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации подлежат хуторские, станичные, городские, районные (юртовые), окружные (отдельские) и войсковые казачьи общества, в которых фиксированная численность членов, в установленном порядке принявших на себя обязательства по несению государственной или иной службы, соответствует численности таких членов казачьего общества, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации (далее - орган, уполномоченный в области ведения реестра), по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти по взаимодействию с казачьими обществами.

Комментарий к ст. 2

1. Положения настоящей статьи направлены на унификацию основных терминов и понятий, определяющих сущность правоотношений, составляющих предмет правового регулирования

10