Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»

Е.Г. Царенкова, Т.А. Кухаренко, А.В. Андреева

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 24 МАЯ 1999 Г. № 99-ФЗ

«О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ ЗА

РУБЕЖОМ»

2011

1

УДК 342 ББК 67.400

Авторы:

Царенкова Е.Г. — председатель Саратовского регионального общественного фонда «Общество и право», член исследовательской группы Поволжского региона: «Защита прав человека: от теории к практике». Имеет ряд публикаций (статей) в сборниках методических материалов, в газетах и журналах по темам «Миграция в России», «Соотечественники за рубежом», «Толерантность».

Кухаренко Т.А. — ведущий юрисконсульт юридического агентства «Интегра», автор ряда практических пособий и комментариев к федеральным законам, в том числе: от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации; от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» и др.

Андреева А.В. — юрист с многолетним опытом работы, член Саратовской специализированной коллегии адвокатов, автор ряда публикаций и комментариев к федеральным законам.

Царенкова Е.Г., Кухаренко Т.А., Андреева А.В.

Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике российской федерации в отношении соотечественников за рубежом»

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее — Закон). В комментарии рассмотрены вопросы признания и подтверждения принадлежности граждан, проживающих за рубежом, к соотечественникам; основания въезда в Российскую Федерацию и передвижения по ее территории; правовое положение соотечественников (иностранных граждан и лиц без гражданства) на территории Российской Федерации.

Анализируя нормы Закона, авторы с учетом всех внесенных в него изменений и дополнений, смежного законодательства, подзаконных актов, раскрывают наиболее значимые момента Закона, рассматривают проблемы, с которыми неминуемо сталкиваются русские люди за пределами Российской Федерации, приводят примеры практического применения законодательных положений.

Комментарий адресован, в первую очередь, гражданам РФ, проживающим за пределами территории России; он также может быть полезен для практикующих специалистов, студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов и всех, кто интересуется вопросами правового положения соотечественников за рубежом.

2

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за

рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 18

июля 2006 г., 23 июля 2008 г., 25 июля 2009 г., 23 июля 2010 г.)

Принят Государственной Думой 5 марта 1999 года Одобрен Советом Федерации 17 марта 1999 года

Настоящий Федеральный закон исходит из того, что:

Российская Федерация — есть правопреемник и правопродолжатель Российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР);

институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности;

отношения с соотечественниками за рубежом являются важным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации;

защита основных прав и свобод человека и гражданина способствует политической и социальной стабильности, укреплению сотрудничества между народами и государствами;

соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку Российской Федерации в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности;

координационные советы соотечественников и советы (комиссии) соотечественников представляют интересы соотечественников за рубежом в органах государственной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

деятельность Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом проводится в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации с учетом законодательства государств проживания соотечественников.

Настоящий Федеральный закон устанавливает принципы, цели и основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации указанной политики.

Комментарий к преамбуле

1. Преамбула комментируемого Закона, в первую очередь, определяет, что Российская Федерация является правопреемником и правопродолжателем всех форм государственности, в которых существовало государство Российское — Российская империя, Российская республика, РСФСР и СССР.

В преамбуле установлено, что вновь созданное государство — Российская Федерация берет на себя обязанность придерживаться государственных концепций, выработанных на протяжении длительного времени в международных нормах, а также правовых актах, принятых в России в отношении сограждан за рубежом.

3

Взаконе дается толкование содержащимся в нем терминам, а ряд понятий раскрывается с помощью других нормативных актов.

Вцелом комментируемым Законом выработана стратегия, которая разработана государством в отношении соотечественников за рубежом. Российская Федерация несет определенную ответственность перед соотечественниками, и берет на себя полномочия по защите их прав и свобод в случае ущемления, предлагает социальные гарантии.

Во все периоды перерождения Российского государства увеличивался поток эмигрантов. Данный факт вполне объясним, т.к. в эпоху всех революций, смут и мятежей народ искал убежище на чужбине. После распада СССР, из-за нестабильности и неопределенности создавшейся ситуации, неуверенности в завтрашнем дне, у многих возникло желание уехать из России.

Распад СССР, образование Российской Федерации и четырнадцати независимых республик обнажили новую демографическую ситуацию, возникла жизненная необходимость урегулирования вопросов, связанных с гражданством. Были приняты Закон от 28 ноября 1991 года № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации» (на данный момент действует Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»), Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», появилась возможность свободного выезда из Российской Федерации.

Россия стала правопреемником по всем международным обязательствам СССР.

Для поддержки россиян за рубежом сначала был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». Правительство РФ, постановлением от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом», утвердило основные направления этой политики.

8 декабря 1995 г. Государственной Думой была принята Декларация о поддержке

российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам.

Данные нормативные акты не решали в полной мере проблем, с которыми сталкиваются наши соотечественники за рубежом. Ущемление прав и свобод было налицо и в странах СНГ, например, на Украине и в прибалтийских странах. Необходимость принятия настоящего закона стала очевидной. После закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была утверждена Программа «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом». В

соответствии с данным Указом, было принято постановление Правительства РФ от 17 июня 2010 г. № 456 «Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 годы».

2. Настоящий Закон является продолжением политики государства в отношении защиты прав Российских граждан и исполнения обязательств бывшего СССР.

В преамбуле к Закону говорится о том, что отношения с соотечественниками за рубежом являются важным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации.

4

Несмотря на то, что большинство российских граждан за рубежом имеют местное гражданство, государство принимает обязательства в отношении них, т.к. исходит из того, что по национальной принадлежности, по корням и по своей сути эти лица остаются нашими соотечественниками.

Защита основных прав и свобод человека и гражданина способствует политической стабильности, укреплению сотрудничества между народами и государствами.

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы, которые являются высшей ценностью, их признание и защита составляют обязанность государства. Основные права и свободы человека и гражданина установлены как главами 1, 2 Конституции РФ, так и нормами международного права. В силу ст. 15 Конституции РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Защита прав и свобод российских граждан распространяет себя только на территорию РФ, правовое положение соотечественников закреплено законодательством того государства, на территории которого проживают бывшие россияне.

Впреамбуле также определен круг прав, защиту которых намерена осуществлять Российская Федерация, проводя политику поддержки соотечественников за рубежом.

Вструктурах государственных органов власти в Российской Федерации и ее субъектах созданы соответствующие советы и комиссии, призванные представлять и защищать интересы соотечественников, проживающих за рубежом.

Комментируемый закон называет также, какие виды поддержки могут быть оказаны

нашим соотечественникам за рубежом:

это меры социальной поддержки, например, им может выплачиваться соответствующая социальная помощь (ст. 15 Закона), предоставляться пенсионное обеспечение. Кроме того, настоящий Закон устанавливает и поддержку соотечественников в плане развития между ними и Российской Федерацией экономических отношений (в сфере бизнеса);

это возможность оказания правовой помощи и защите со стороны Российской Федерации соотечественникам за рубежом. Так, например, Российская Федерация может высказывать свою правовую позицию в отношении ущемления прав русских за рубежом и обращаться в Европейский Союз, ООН с предложением осудить действия того или иного государства в отношении соотечественников.

Правовое государство, как известно, невозможно без соблюдения общепринятых международных норм. Руководствуясь этим, в преамбуле содержится готовность Российской Федерации соблюдать в отношениях с соотечественниками за рубежом нормы международного права и международных договоров в отношении прав и свобод человека. Учет законодательства стран проживания соотечественников при заключении международных соглашений и договоров является неотъемлемой частью грамотной и взвешенной политики России.

Подводя итоги выше сказанному, можно сделать вывод, что в преамбуле кратко сформулирована цель государственной политики в отношении соотечественников за

рубежом.

5

Статья 1. Понятие соотечественника

1.Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

2.Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации.

3.Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:

лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав

СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и

Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.

Комментарий к статье 1

1.В комментируемой статье содержатся краткие формулировки имеющихся в законе терминов и понятий, это является общепринятым для законотворческой практики российского законодательства. Большинство терминов и понятий были предложены на стадии разработки проекта, и определение данное «соотечественникам», на наш взгляд не является удачным, т. к. содержит в различных пунктах различные допустимые толкования.

Так, согласно п. 1 ст. 1 Закона соотечественники — это лица, объединенные между собой некими общими признаками, без привязки к какому-либо гражданству, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем когда-то, объединенные общими

—языком, культурой, обычаями и традициями, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

2.Пункт 2 ст. 1 Закона называет соотечественниками лиц постоянно проживающих за пределами территории РФ и являющихся гражданами РФ. Поскольку комментируемым Законом предоставляются определенные льготы и компенсации, то их предоставление законодатель связывает с гражданством. Только граждане РФ, могут рассчитывать на защиту своих прав и интересов со стороны Российского государства в рамках данного Закона. Понятие гражданство содержится в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» (далее — ФЗ «О гражданстве РФ»). Гражданство — это устойчивая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданин находится под защитой государства, даже проживая за пределами России, продолжая обладать совокупностью прав и свобод государства по отношению к своим гражданам, так и обязанностью лица, принявшего гражданство, по отношению к РФ.

На наш взгляд имеется некое противоречие между п. 1 и п. 2 комментируемой статьи, поскольку п. 1 определяет соотечественников по субъективным признакам общности, а п. 2 делает акцент на гражданстве.

6

3. В подп. 1 п. 3 ст. 1 комментируемой статьи законодатель определяет, что под категорию соотечественников за рубежом будут подпадать потомки только по прямой нисходящей линии (дети, родители которых относятся к одной из категорий п.3 ст. 1).

Вподп.2 п. 3 ст.1 Закона давая определение «соотечественник» законодатель исходит из принадлежности в прошлом лиц к гражданству СССР и в настоящий момент проживающих на территориях государств СНГ. Видимо, имеется в виду все граждане бывшего Союза ССР, которые после его распада остались проживать в бывших союзных республиках.

На наш взгляд, данный подпункт вступает в противоречие не только с нормами международного права, но и с нормативными актами РФ, т. к. иностранные граждане должны обладать иммунитетом и покровительством того государства, на территории которого они проживают и гражданами которого они являются. После распада СССР не все страны СНГ предоставили свое гражданство русским, которые остались проживать на их территории. В результате возникло множество лиц без гражданства, что фактически их лишило социальной поддержки.

Международное законодательство (к примеру, Международная конвенция о сокращении безгражданства 1961 г.) призывает не допускать состояние «лица без гражданства», потому что это создает большие проблемы как для самого гражданина, так и для государства, где в настоящий период он проживает.

Вподп. 3 п. 3 Закона термин «соотечественник» трактуется как выходец из всех форм государственности России, покинувший ее пределы в указанные периоды, поселившийся на территории иностранного государства и имеющий гражданство этого иностранного государства, либо являющийся лицом без гражданства.

Представляется, что в данном подпункте законодатель имеет в виду эмигрантов, выехавших из РФ на постоянное место жительства за рубеж, начиная с 1917 г. до настоящего времени.

Анализ всех положений ст. 1 Закона позволяет разглядеть противоречие между п. 1 комментируемой статьи и рассматриваемым определением, поскольку за столь длительный период проживания в иностранном государстве все названные в п. 1 общности — языка, культуры, традиций, скорее всего уже утрачены эмигрантами. Кроме того, претендуя на получение льгот в рамках рассматриваемого закона, будет весьма затруднительно подтвердить «выход из России», т. к. потомки первых после революции эмигрантов наверняка не смогут подтвердить данное обстоятельство документально. Допуская подобную трактовку, закон обрекает лиц на длительные и скорее всего безрезультатные поиски документов своих давно умерших предков.

Статья 2. Другие понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В настоящем Федеральном законе используются также следующие понятия: за рубежом — за пределами территории Российской Федерации;

гражданская принадлежность — наличие подданства или гражданства соответственно Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации или иностранного государства;

7

гражданин Российской Федерации, проживающий за рубежом, — лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, проживающее на территории иностранного государства;

лицо без гражданства — лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству или подданству иностранного государства;

участники (стороны) отношений Российской Федерации с соотечественниками — органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

национальности Российской Федерации — национальности людей, основные территории расселения которых находятся в Российской Федерации;

абзац утратил силу.

Самобытность — родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности их культурного наследия и религии.

Комментарий к ст. 2

1. В ст. 2 Закона раскрывается еще ряд понятий, содержащихся в рассматриваемом законе. Их содержание в контексте Закона можно прокомментировать следующим образом:

За рубежом — проживание лица, подпадающего под определение «соотечественника», данное в Законе за пределами территории Российской Федерации.

Территория РФ — часть земной поверхности, находящаяся под суверенитетом Российской Федерации в рамках государственной границы (рубежа). Понятие государственной границы содержится ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации», где государственная граница РФ определяется как линия, и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.

Согласно ст. 5 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» государственная граница России проходит:

на суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

на море — по внешней границе территориального моря Российской Федерации;

на судоходных реках — по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах — по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы государственной границы к берегам озера или иного водоема. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону;

на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах — в соответствии с линией государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;

8

на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, — по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения государственной границы на воде.

Иные правила прохождения государственной границы Российской Федерации могут устанавливаться международными договорами.

После распада СССР граница РФ со странами СНГ закреплена на основании принятых законодательных актов. С государствами дальнего зарубежья граница Российской Федерации сформирована на основании международных договоров. Следует отметить, что по причине территориальных притязаний Японии в отношении Курил территориальная граница до настоящего времени не определена. Российское Правительство делает неоднократные попытки по подписанию международного договора, определяющего законодательные границы, однако Японское Правительство не меняет свою позицию в отношении спорных островов.

Государственная граница РФ на море проходит по границе территориального моря РФ. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» установлен правовой режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации, которые являются частью территории РФ.

Порядок определения государственной границы Российской Федерации в территориальном море определен ст. 1 — 3 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

2. Гражданская принадлежность — это обладание подданством или гражданством государств, находящихся на территории и в границах бывшей Российской империи, а также

СССР, РСФСР и Российской Федерации, т. е. гражданская принадлежность соотечественников, проживающих или ранее проживавших на территориях и в пределах границ данных государственных образований. Имеется в виду не только обладание гражданством в настоящий момент, но и обладание подданством и гражданством во времена иных государственных форм России.

Термин «гражданство» не существовал в царской России. Все проживавшие в Российской империи являлись подданными государя. После свержения самодержавия, Декретом ВЦИК «Об уничтожении гражданских сословий и гражданских чинов» от 23(10) ноября 1917 г. подданство было отменено и введено наименование «гражданин Российской республики».

Гражданин Российской Федерации, проживающий за рубежом, — это соотечественник, имеющий гражданство РФ и проживающий за пределами территории Российской Федерации. Вне зависимости от места проживания, лицо, имеющее Российское гражданство остается гражданином Российской Федерации. Законодательство некоторых стран допускает возможность получения двойного гражданства. Двойное гражданство — это принадлежность лица к двум и более государствам (в том числе — имеющим соответствующий договор или соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства, следствием чего является распространение на него прав и обязанностей, установленных законодательством обоих государств).

9

Вопрос двойного гражданства в России на сегодняшний день урегулирован в ст.62 Конституции РФ и в ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Лицо без гражданства — апатрид (от латинского — apatris), определение этого же понятия дано и в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» — это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

Лица без гражданства подчиняются законам страны пребывания, однако их правоспособность ограничена: они не пользуются избирательными и иными правами, которые предоставляются только гражданам РФ. С другой стороны, лица без гражданства не пользуются правами, предоставленными иностранным гражданам международными соглашениями.

Участники (стороны) отношений Российской Федерации с соотечественниками

— это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Имеются в виде органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые созданы для реализации политики российского государства в отношении соотечественников.

Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1994 г. № 1369 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом» утверждено прилагаемое Положение о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом и ее состав; постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 октября 1996 г. № 763-II ГД создан

Совет соотечественников при Государственной Думе РФ; Указом Президента РФ от 22 февраля 2005 г. № 198 «Об Управлении Президента Российской Федерации по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами» в составе Администрации Президента создано Управление, в компетенцию которого входит работа по укреплению связей с соотечественниками, проживающими за рубежом. Именно эти структуры представляют Российскую Федерацию на международной арене.

Национальности Российской Федерации. Так исторически сложилось, что со времен Российской империи на нашей территории проживают многочисленные народности и наше государство является многонациональным. Если руководствоваться их происхождением, то казалось бы, что по своим этническим корням они не должны являться соотечественниками. Так, например, в России с давних времен проживают немцы, евреи, чеченцы и т. д. Однако, независимо от своего этнического происхождения, проживание на территории России и наличие российского гражданства дает им право являться соотечественниками по смыслу комментируемого Закона.

Титульная нация. Обладателем титульной нации являются россияне, проживающие на территории России. Обладателями титульной нации могут быть носители различных национальностей — немцы, татары, чукчи, украинцы и т. д., при условии их проживания в Российской Федерации. Все вместе они образуют Российскую нацию.

Самобытность — это существенное и постоянное проявление тех компонентов культурного достояния данного общества, которые оказываются функционально необходимыми на новых этапах его существования, обеспечивая его самосохранение и идентичность при всех изменениях в нормативно ценностной и смысловой сферах.

10