Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»
.pdf
ведется работа по информационному обеспечению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, совместно с консульскими учреждениями и представительствами Федеральной миграционной службы;
представительствами Россотрудничества организуются презентации пилотных программ субъектов Российской Федерации, встречи, круглые столы, тематические конференции с участием организаций соотечественников, распространение среди них информационного пакета.
Из целевых программ по работе с соотечественниками за рубежом необходимо также отметить Программу, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2008 № 1646-р. Ею предусмотрены мероприятия по работе с соотечественниками на 2009-2011 годы. Назовем некоторые задачи программы. Это:
содействие консолидации организаций соотечественников, проведению ими скоординированных международных акций, форумов, фестивалей;
развитие информационного обеспечения соотечественников;
развитие образовательных, культурных и научных связей с соотечественниками, содействие сохранению русской языковой и культурной среды в русскоязычных диаспорах соотечественников.
Так, например, в рамках этой программы в 2009 году был проведен Всемирный конгресс соотечественников, на котором на 2010-2011 годы было запланировано проведение всемирных конференций соотечественников, на 2009-2011 годы — проведение региональных конференций организаций соотечественников, а также проведение в Российской Федерации международных тематических конференций по наиболее актуальным для соотечественников проблемам.
Федеральными органами Российской Федерации, работающими с соотечественниками, являются прежде всего:
Министерство иностранных дел Российской Федерации;
Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество);
Комитет по делам Содружества Независимых Государств Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобранауки);
Федеральное агентство по образованию (Рособразование);
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкультуры России);
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать);
Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России);
Федеральная служба по труду и занятости (Роструд); Министерство внутренних дел России;
101
Федеральная миграционная служба МВД России (ФМС);
Федеральная таможенная служба Российской Федерации Минэкономразвития России (ФТС);
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;
Пенсионный фонд Российской Федерации; Департамент международных связей.
Статья 19.1. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками
Полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками являются:
разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами;
разработка, принятие и реализация программ субъектов Российской Федерации; создание при органах государственной власти субъектов Российской Федерации для
координации работы по поддержке соотечественников советов (комиссий) соотечественников в целях реализации государственной политики в отношении соотечественников во взаимодействии с неправительственными организациями и общественными объединениями соотечественников;
поощрение связей хозяйствующих субъектов регионов с координационными советами соотечественников, установления контактов с хозяйствующими субъектами соотечественников, иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, проживающие в соответствующих государствах;
другие полномочия, определенные федеральными законами.
Комментарий к ст. 19.1
1. Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При этом разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Система органов государственной власти в субъектах РФ строится на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В
соответствии с положениями ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и
102
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ.
Одним и полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области отношений с соотечественниками является разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области отношений с соотечественниками. Однако такое законотворчество возможно только при соблюдении федеральных законов Российской Федерации. Субъектам РФ также дано право самостоятельно разрабатывать, принимать и реализовывать программы в области отношений с соотечественниками.
Например, в целях реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, о которой подробно рассказывалось в комментарии к ст. 13 Закона, субъекты РФ могут разрабатывать региональные программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Таким образом, региональная программа переселения субъекта РФ, согласованная в Правительстве РФ и утвержденная органами государственной власти субъекта РФ, является документом, определяющим порядок взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъекта Российской Федерации на территории данного субъекта РФ при реализации мероприятий, предусмотренных Государственной программой и региональной программой переселения. В данном случае готовность субъекта РФ к приему переселенцев подтверждается реализацией принятых обязательств по:
оказанию переселенцам содействия в обустройстве, в том числе жилищном, в трудоустройстве, переобучении и при необходимости в переквалификации;
предоставлению информационных, консультационных, в том числе юридических (юридическая помощь по вопросам заключения трудового контракта, оформления документов на медицинское обслуживание, социальное обеспечение) и других услуг.
2. Следует учитывать, что в настоящее время оказание содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию осуществляется в рамках и на условиях Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637, и Региональных программ переселения 22-х субъектов РФ. Так, например, постановлением Правительства Москвы от 30 сентября 2008 г. № 882-ПП утверждена Комплексная целевая среднесрочная программа осуществления
103
Государственной политики в отношении соотечественников за рубежом на 2009-2011 годы. Постановлением законодательного собрания Калужской области от 25 октября 2007 г. № 805 принят Закон «О Региональной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 20072012 годы». Целями вышеуказанной программы являются:
формирование осознанного процесса переселения соотечественников;
повышение миграционной привлекательности Калужской области. В качестве задач названы следующие:
оказание содействия добровольному переселению участников Государственной программы в соответствии с условиями участия по проектам переселения Калужской области;
осуществление мер по обустройству участников Государственной программы, в том числе содействие в решении вопросов трудоустройства и жилья, медицинского и социального обеспечения, в предоставлении образовательных услуг, обеспечение безопасной жизнедеятельности.;
отработка организационного механизма по работе с соотечественниками, выбравшими проекты переселения Калужской области.
Перечислим нормативные правовые акты органов государственной власти некоторых субъектов РФ, принятые в рамках реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом:
Закон Хабаровского края от 27 июня 2007№ 128 «О программе Хабаровского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»;
Закон Амурской области от 5 сентября 2007№ 384-ОЗ «Об областной целевой программе «Оказание содействия добровольному переселению в Амурскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы»;
Закон Приморского края 28 июня 2007 г. № 112-КЗ «О краевой целевой программе «Об оказании содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» на 2007-2012 годы»;
Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 19 сентября 2007 г. №34/39-ЗС «Об областной Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы»;
Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 19 декабря .2006 г. № 84-пс «О программе по оказанию содействия добровольному переселению в Липецкую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы;
Распоряжение Правительства Тюменской области от 6 августа 2007 г. № 603-рп «Об утверждении областной целевой программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, в Тюменскую область на 20072012 годы».
3. Органы государственной власти субъектов РФ вправе создавать для координации работы по поддержке соотечественников советы (комиссии) соотечественников в целях реализации государственной политики в отношении соотечественников во взаимодействии с
104
неправительственными организациями и общественными объединениями соотечественников. Напомним, что при Правительстве РФ создана Комиссия по делам соотечественников за рубежом, которая является координационным органом Правительства РФ, обеспечивающим согласованные действия федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики страны в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Основными задачами этой Комиссии являются координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации государственной политики России в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Также в компетенцию Комиссии входит контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, в том числе использование выделяемых на эти цели финансовых средств, и другие задачи, связанные с реализацией государственной политики в этой сфере.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ законодатель также относит:
поощрение связей хозяйствующих субъектов регионов с координационными
советами соотечественников;
установления контактов с хозяйствующими субъектами соотечественников, иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, проживающие в соответствующих государствах.
Авторы напоминают, что координационные советы соотечественников и советы (комиссии) соотечественников представляют интересы соотечественников за рубежом в органах государственной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Под хозяйствующим субъектом в общем смысле понимается индивидуальный предприниматель или организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
В рамках третьего Всемирного Конгресса соотечественников, проживающих за рубежом, в Москве 1-2 декабря 2009 года состоялось заседание секции на тему «Вклад субъектов Российской Федерации в поддержку зарубежных соотечественников». Участники секции подготовили для федеральных органов законодательной и исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ некоторые рекомендации.
Статья 19.2. Участие органов местного самоуправления в реализации государственной политики в отношении соотечественников
Органы местного самоуправления вправе участвовать в реализации государственной политики в отношении соотечественников в части вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
105
Комментарий к ст. 19.2
Комментируемая статья введена Федеральным законом от 23 июля 2010 № 179-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Рассмотрим понятия «местное самоуправление» и «органы местного самоуправления». Согласно гл. 8 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября .2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Законодатель установил, что органы местного самоуправления вправе участвовать в реализации государственной политике в отношении соотечественников в части вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения определен
вгл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Статья 20. Утратила силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
106
Статья 21. Государственные управление и контроль в области отношений с соотечественниками
Государственные управление и контроль в области отношений с соотечественниками осуществляются:
на федеральном уровне — Правительством Российской Федерации и специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти;
в субъектах Российской Федерации — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Комментарий к ст.21
Государственное управление и контроль в области отношений с соотечественниками на федеральном уровне осуществляется:
Правительством РФ;
специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти.
Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.
Как отмечалось в комментарии к ст. 19.1 Закона, постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1994 № 1369 утверждено Положение о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом. Согласно вышеуказанному нормативному правовому акту Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом является координационным органом Правительства РФ, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных органов исполнительной власти по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Этот орган осуществляет свою деятельность в постоянном контакте с органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, общественными, религиозными и иными организациями.
Государственные управление и контроль в области отношений с соотечественниками в субъектах Российской Федерации осуществляются органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
РФ;
107
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Статья 22. Обязанности государства в области отношений с соотечественниками
Органы государственной власти Российской Федерации обязаны:
разрабатывать и осуществлять меры по реализации государственной политики Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом;
содействовать соотечественникам в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в законодательстве государств их проживания или пребывания, международных договорах Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации, а также принимать меры по их защите и восстановлению;
руководствоваться настоящим Федеральным законом при решении вопросов, касающихся соотечественников.
Комментарий к ст. 22
Комментируемая статья определяет обязанности органов государственной власти Российской Федерации в области отношений с соотечественниками.
Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на:
законодательную;
исполнительную;
судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
Президент РФ;
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
Правительство РФ;
суды Российской Федерации.
О том, какие меры по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом осуществляются органами государственной власти Российской Федерации на современном этапе, и каким образом Российская Федерация содействует соотечественникам в реализации их основных прав и свобод, рассказывалось в комментариях к предыдущим статьям Закона. Напомним, что постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1994 № 1369 утверждено Положением о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом. Основными задачами Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом являются следующие:
108
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;
контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по реализации основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, в том числе за использованием выделяемых на эти цели финансовых средств;
систематическое информирование Президента РФ и Правительства РФ о ходе реализации Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;
обеспечение реализации мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом.
Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом в своей деятельности руководствуется нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также Положением о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1994 № 1369.
Укажем некоторые функции Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом. Это:
координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при подготовке и выполнении мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом, привлечение к этой работе заинтересованных общественных организаций;
обобщение опыта работы органов исполнительной власти и осуществление подготовки рекомендаций для органов государственной власти по вопросам совершенствования государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;
рассмотрение относящихся к ее компетенции вопросов как по своей инициативе, так и по поручениям Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по предложениям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других государственных учреждений, общественных и религиозных организаций;
контроль за выполнением постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к ее компетенции;
внесение в Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложений по вопросам, относящимся к ее компетенции;
разработка предложений по совершенствованию правовой базы для реализации мер, направленных на поддержку соотечественников за рубежом, и внесение их субъектам, обладающим правом законодательной инициативы и прочие.
Кроме того Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом обеспечивает реализацию мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом и
109
осуществляет контроль за использованием финансовых средств, выделяемых из бюджета на эти цели. Особое внимание уделяется поддержке и сохранению этнокультурной самобытности, развитию и распространению за рубежом русской культуры и русского.
Статья 23. Финансирование деятельности в области отношений с соотечественниками
1.Финансирование деятельности в области отношений с соотечественниками осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочиями, установленными федеральными законами.
2.Утратил силу.
3.В Российской Федерации могут создаваться общественные фонды и другие общественные объединения, образуемые в целях поддержки соотечественников и их общественных объединений. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации поощряют благотворительную деятельность физических и юридических лиц в области отношений с соотечественниками в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарий к ст. 23
1. Деятельность в области отношений с соотечественниками осуществляется за счет:
средств федерального бюджета Российской Федерации;
средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджетной системой Российской Федерации называется основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Федеральный бюджет Российской Федерации — это основной финансовый план Правительства РФ на текущий финансовый год, имеющий силу закона. Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Так, например, постановлением Правительства РФ от 25 июня 2007 № 403 «Об организации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию» финансирование расходов, связанных с распространением информационных материалов, доведением до сведения заинтересованных потенциальных участников Государственная программа по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом информации, касающейся участия в ней, взаимодействием по этим вопросам с заинтересованными российскими неправительственными организациями и
110