Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»

3.В части 3 комментируемой статьи законодатель установил, что Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами с учетом соблюдения тем или иным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина. Напоминаем, что права человека составляют основу конституционного права всех правовых государств.

Обратимся к истории. Всеобщая декларация прав человека была принята и провозглашена 10 декабря 1948 года. В 1950 году в Европе была подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, и был создан Европейский суд по правам человека. В 1966 году под эгидой ООН были приняты «Международный пакт о гражданских и политических правах» и «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах».

Как упоминалось ранее, Конституция РФ позволяет своим гражданам иметь двойное гражданство в соответствии с федеральным законом или международным договором. Такие договоры подписаны с Таджикистаном и Туркменистаном. Но, по мнению некоторых исследователей, институт двойного гражданства не нашел широкого применения во внешней политике Российской Федерации и не смог обеспечить прав соотечественников.

Исследователь Петухов Д.В. считает, что «альтернативой двойному гражданству может стать институт постоянных резидентов с заключением соглашений между государствами об установлении для обладающих им лиц режима наибольшего благоприятствования. Соответствующее Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, заключено 20 января 1995 года. Добиться эффективных результатов в защите прав соотечественников за рубежом можно только при долгосрочном прогнозировании возможных последствий действий, уважении и соблюдении интересов иностранных государств-суверенных субъектов международного

права. Противоположные способы усугубят положение соотечественников, будут способствовать формированию негативного имиджа России»7.

4.О запрещении дискриминации граждан говорилось еще в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950). Согласно ст. 14 этого документа пользование правами и свободами, признанными в Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

Законодатель определил, что дискриминация российских граждан, проживающих за рубежом, может являться основанием для пересмотра политики Российской Федерации в отношении государства, в котором такая дискриминация имело место.

Так, Верховной Совет Российской Федерации в Заявлении «О правах человека в государствах Балтии» от 17 июля 1992 года отверг закрепление в законодательных актах государств Балтии положений, которые делали нормой дискриминацию по национальному признаку и приводили к росту социально-политической напряженности.

71

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О правах человека в Эстонии» от 17 июля 1992 г. Правительству Российской Федерации было поручено подготовиться к введению временных экономических санкций в отношении Эстонской Республики в случае продолжения властями Эстонии дискриминации этнических россиян. В связи с тем, что в Эстонской Республике русское и русскоязычное население подвергалось политической, правовой и социальной, экономической дискриминации в постановлении Государственной Думы Российской Федерации «Об экономических санкциях в отношении Эстонской Республики» от 24 марта 1995 года Президенту Российской Федерации было предложено рассмотреть вопрос о введении экономических санкций в отношении Эстонской Республики с сохранением их до коренного улучшения ситуации с этническими россиянами

всоответствии с международными пактами о правах человека.

Вкачестве примера можно также привести выдержки из обращения к парламентам государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в связи с принятием Сеймом Латвийской Республики Закона о гражданстве Латвийской Республики от 24 июня 1994 год. В обращении, в частности, указывалось, что российские парламентарии не могут в этой ситуации остаться равнодушными к положению представителей национальных меньшинств, неправомерно ограниченных в праве на получение гражданства Латвии, т. к. вслед за серией дискриминационных актов, введенных в действие в Риге до принятия Закона о гражданстве Латвийской Республики, намечается принятие жестких законов о языке, школах, поправок к законам об иностранцах, религии и другие.

5. Как отмечалось выше, для защиты прав соотечественников за рубежом в отношении соответствующего иностранного государства Российская Федерация может применять экономические санкции. В крайних случаях для защиты прав соотечественников за рубежом могут применяться и Вооруженные Силы Российской Федерации. Согласно п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации. Также важно учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 61 Конституции Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

К территориям проживания соотечественников, где Российской Федерацией использовались Вооруженные Силы, относятся:

Южная Осетия (Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта между Грузией и Россией от 24 июня 1992 г.);

Абхазия (решение Совета глав государств СНГ 2003 г. «О пребывании коллективных сил по поддержанию мира в зоне конфликта в Абхазии, Грузия и мерах дальнейшего урегулирования конфликта»).

Ранее операции по принуждению к миру проводились в начале 90-х годов прошлого века в Таджикистане, Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии.

Следует знать, что международный контроль за соблюдением прав и основных свобод человека осуществляют такие организации, как:

Генеральная Ассамблея;

Экономический и Социальный Совет; Комиссия по правам человека,;

72

определение правового статуса соотечественников в Российской Федерации и подготовка проектов соответствующих законодательных и нормативных актов;

регулярное информирование соответствующих международных организаций о фактах нарушения прав соотечественников и представляющих их интересы общественных организаций;

разработка предложений по учету интересов соотечественников при проведении политики в отношении государств-участников СНГ и стран Балтии;

содействие средствам массовой информации в освещении правового положения соотечественников за рубежом и формирование объективного общественного мнения о проблемах соотечественников в странах их проживания и в России.

В Программе работы с соотечественниками за рубежом на 2009-2011 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 ноября 2008 № 1646-р предусматриваются следующие меры для защиты прав и свобод соотечественников:

содействие защите законных прав соотечественников в правоохранительных органах, судах в государствах их проживания и международных организациях, в том числе юридическое сопровождение судебных исков в случае ограничения и нарушения их гражданских прав и свобод;

содействие распространению информации правозащитных организаций соотечественников о положении российской диаспоры.

28 февраля 2011 года, выступая на 16-й сессии Совета по правам человека ООН, министр иностранных дел России Сергей Лавров призвал обеспечить права русскоязычного населения в Прибалтике. Лавров отметил, что «повышенного внимания к себе требует задача обеспечения прав национальных меньшинств, особенно в контексте такого позорного явления как хроническая проблема безгражданства в Латвии и Эстонии». «Необходимо добиться полного выполнения соответствующих рекомендаций Совета Европы, ОБСЕ, комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации. Думаю, что свой вклад должен внести и Совет ООН по правам человека, который за прошедший период продемонстрировал свою состоятельность, доказал, что может принимать эффективные решения»8 — отметил Лавров.

2. Считаем необходимым отметить, что в Распоряжении Правительства РФ от 28 ноября 2002 года № 1663-р «Основные направления поддержки РФ соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы» указывалось, что Российская Федерация поддерживает принцип, согласно которому обеспечение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, не является исключительно внутренним делом государства. В этой связи Российская Федерация призывала к интенсификации сотрудничества в сфере прав человека в рамках ООН, ОБСЕ, Совета Европы, Совета государств Балтийского моря, других международных организаций. В Распоряжении также упоминалось, что Российская Федерация открыта для сотрудничества с международными и национальными неправительственными правозащитными и религиозными организациями, осуществляющими мониторинг соблюдения прав человека, и ожидает от них реального

8 Лавров: Ситуация с негражданами в Латвии и Эстонии — позор // http://www.ruvek.ru/?module=news&action=view&id=5045

74

вклада в улучшение положения соотечественников, в повсеместное укрепление верховенства права, в создание и упрочение демократических институтов.

Обратим внимание на то, что соотечественники вправе обращаться в Европейский суд по правам человека для защиты своих прав. Напомним, что Европейский суд по правам человека учрежден Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950). Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одной из сторон, подписавшей Конвенцию, их прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней. Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу.

Статья 16. Поддержка соотечественников в экономической и социальной областях

1.При осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации стимулируют сотрудничество российских лиц (физических лиц и организаций) с хозяйствующими субъектами соотечественников, содействуют созданию совместных организаций, товариществ и обществ, участию соотечественников в инвестициях в российскую экономику, поощряют связи российских лиц (физических лиц и организаций независимо от форм собственности) с иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, развитие взаимовыгодной кооперации между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством иностранных государств.

2.Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут оказывать в социальной области поддержку социально незащищенным категориям соотечественников на основании международных договоров Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3.Гуманитарная помощь соотечественникам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях, может быть предоставлена на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 16

1. Перед началом анализа данной статьи, раскроем некоторые понятия. Хозяйствующим субъектом принято называть юридическое или физическое лицо,

которое ведет от своего имени экономические, хозяйственные операции.

Под товариществом следует понимать общество, созданное на базе контракта между несколькими юридическими либо физическими лицами с целью проведения совместных операций или для достижения других конкретных целей.

Инвестиции — это долгосрочные вложения капитала в экономику с целью получения дохода.

75

Под кооперацией в общем смысле понимается форма организации труда, при которой определенное количество людей участвует совместно в одном или в разных, но связанных между собой процессах труда.

Сравним программы по поддержки соотечественников, разработанные органами государственной власти Российской Федерации в разные годы.

В Программе по поддержке соотечественников за рубежом, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590, указывается, что осуществление финансовой и экономической поддержки соотечественников за рубежом предполагает использование как средств федерального бюджета, так и средств общественных фондов и общественных организаций, а также протекционистских мер по отношению к государственным, частным и иным финансовым и производственным структурам России и стран нового зарубежья, оказывающим помощь как соотечественникам, так и их общественным организациям в решении их проблем. В этих целях в Программе предусматривается:

формирование нормативной базы для деятельности субъектов финансовой и экономической поддержки соотечественников за рубежом;

разработка критериев и процедур учета интересов соотечественников при осуществлении экономического сотрудничества России с государствами-участниками СНГ и государствами Балтии, в частности при заключении многосторонних и двусторонних соглашений между ними, выделении кредитов и т.п.;

привлечение внебюджетных средств для решения проблем соотечественников за рубежом;

оказание гуманитарной помощи.

При этом прямая финансовая поддержка (в пределах выделенных на эти цели бюджетных средств) должна оказываться в первую очередь социально не защищенным группам соотечественников, оказавшимся в кризисной ситуации, а также выделяться на осуществление культурно-образовательных программ и проведение информационнопросветительских мероприятий.

Распоряжением Правительства РФ от 10 ноября 2008 № 1646-р «Об утверждении Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2009-2011 годы» предусматриваются, в том числе, следующие меры:

экстренная гуманитарная поддержка соотечественников;

оказание соотечественникам в Российской Федерации скорой (неотложной) медицинской помощи.

2. Следует знать, что согласно Концепции поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе, утвержденной Президентом РФ 30 августа 2001 года, Российская Федерация в рамках, установленных национальным законодательством, оказывает поддержку социально незащищенным категориям соотечественников. При этом наиболее нуждающимся, а также оказавшимся в экстремальных ситуациях соотечественникам может предоставляться финансовая и иная материальная помощь. В соответствии с Концепцией на лечение и отдых в Российскую Федерацию должны приниматься дети из социально незащищенных семей, ветераны Великой Отечественной войны и труда. Кроме того вышеуказанным нормативным правовым

76

актом предусмотрено, что в соответствии с действующим национальным законодательством и нормами международного права Российская Федерация в случае необходимости может принимать надлежащие меры по эвакуации российских граждан и других соотечественников из районов вооруженных конфликтов, их приему на территории Российской Федерации.

Как упоминалось ранее, в программах по поддержки соотечественников, разработанных в разные годы, предусматривались различные меры по оказанию помощи

социально незащищенным категориям соотечественников.

Например, постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» предусматриваются такие меры, как:

продолжение работы по введению в действие Соглашения о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения и подписанию соглашений по вопросам социального обеспечения с теми государствами нового зарубежья, с которыми подобного рода соглашения не заключены;

разработка механизма контроля за выполнением межгосударственных соглашений по вопросам социальной защиты различных категорий соотечественников;

отработка механизмов оказания экстренной и гуманитарной помощи социально не защищенным группам соотечественников.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 года № 1663- р «Основные направления поддержки российской федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы» планировалось следующее:

организация медицинской реабилитации соотечественников-ветеранов Великой Отечественной войны и приравненных к ним категорий ветеранов, проживающих в государствах-частниках СНГ и государствах Балтии, в том числе в лечебных и санаторных учреждениях Российской Федерации и государств проживания;

разработка и осуществление мер материальной помощи соотечественникамветеранам Великой Отечественной войны, проживающим в иностранных государствах, законодательство которых не предусматривает предоставления им льгот, аналогичных по объему и содержанию льготам, установленным законодательством Российской Федерации;

организация в Российской Федерации оздоровительного отдыха детейсоотечественников из социально не защищенных семей;

оказание прямой финансовой помощи социально не защищенным категориям соотечественников на индивидуальной основе.

И, наконец, распоряжением Правительства РФ от 10 ноября 2008 № 1646-р «Об утверждении Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2009-2011 годы» предусматриваются следующие меры поддержки социально незащищенной категории соотечественников:

осуществление мер медицинской реабилитации соотечественников-ветеранов Великой Отечественной войны и труда в санаторно-курортных учреждениях России и государствах их проживания;

организация в государствах проживания соотечественников оздоровительного отдыха и санаторно-курортного лечения детей соотечественников из социально незащищенных семей.

77

Здесь также необходимо отметить Положение о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2010 г. № 370. В соответствии с этим Положением помощь в возвращении в Российскую Федерацию предоставляется гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации в

исключительных случаях. При этом под исключительными случаями понимаются ситуации, при которых возвращение в Российскую Федерацию граждан Российской Федерации будет способствовать устранению непосредственной угрозы их жизни. Такая помощь предоставляется на безвозмездной основе. Расходы на предоставление помощи производятся за счет доходов, получаемых загранучреждениями Российской Федерации от разрешенных видов деятельности.

Для того, чтобы получить помощь гражданин Российской Федерации должен подать в загранучреждение Российской Федерации на территории государства пребывания следующие документы:

заявление (в отношении себя, супруга (супруги), своих несовершеннолетних детей, а также иных сопровождаемых им граждан Российской Федерации, законным представителем которых он является) в произвольной форме на имя руководителя загранучреждения Российской Федерации с изложением обстоятельств, в результате которых он оказался на территории государства пребывания без средств к существованию;

документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации и подтверждающий принадлежность к гражданству Российской Федерации, или иные официальные документы, выданные компетентными органами Российской Федерации (по возможности);

официальные документы, выданные компетентными органами и учреждениями государства пребывания и имеющие отношение к обстоятельствам обращения за помощью (по возможности).

По результатам рассмотрения документов гражданину может быть предоставлена помощь в форме оплаты расходов на:

проживание в гостинице — в размере до 50 процентов установленной Министерством финансов Российской Федерации предельной нормы возмещения расходов по найму жилого помещения при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета;

приобретение проездных документов по минимальному тарифу до пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, открытого для международного пассажирского сообщения;

приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости в размере до 50 процентов установленного Правительством Российской Федерации размера суточных при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

78

3. В настоящее время гуманитарная помощь соотечественникам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях, предоставляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 04.12.1999 № 1335 «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации». Под гуманитарной помощью (содействием) понимается вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально не защищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи (содействия).

Статья 17. Поддержка соотечественников в области культуры, языка, религии и образования

1.Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации поддерживают соотечественников в деле сохранения и развития их культурного наследия и языка, являющихся неотъемлемыми элементами самобытности соотечественников, в получении ими равного доступа к образованию на всех уровнях и на родных языках и предпринимают с этой целью соответствующие действия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации с учетом законодательства иностранных государств.

2.Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют всестороннее сотрудничество с национальнокультурными автономиями соотечественников в иностранных государствах, в которых существуют указанные автономии.

3.Соотечественникам для удовлетворения культурных, научных и информационных потребностей предоставляется возможность использовать российские центры науки и культуры в иностранных государствах.

4.В целях содействия соотечественникам в сохранении и развитии ими своего культурного наследия органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

оказывают помощь культурным центрам, культурно-просветительским организациям, библиотекам, архивам, музеям, театрам, музыкальным и хореографическим ансамблям, художественным студиям и другим профессиональным и любительским творческим коллективам соотечественников;

способствуют изучению культурного наследия соотечественников; содействуют всем видам культурного обмена между Российской Федерацией и

соотечественниками.

5.Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации способствуют сохранению соотечественниками знания русского языка и родных языков народов Российской Федерации, созданию условий для их изучения и употребления для обучения и получения информации на этих языках в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации с учетом законодательства иностранных государств.

6.Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации

79

способствуют получению соотечественниками образования в образовательных учреждениях и научных организациях в Российской Федерации. Если иное не установлено федеральными законами, при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения соотечественникам, не являющимся гражданами Российской Федерации, предоставляется наравне с гражданами Российской Федерации право на доступ к образованию при условии представления ими документов или иных доказательств, подтверждающих соответственно:

гражданство СССР, гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления - для лиц, состоявших в гражданстве СССР;

проживание в прошлом на территории Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации, соответствующую гражданскую принадлежность при выезде с этой территории и гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления - для выходцев (эмигрантов);

родство по прямой восходящей линии с указанными лицами - для потомков соотечественников;

проживание за рубежом - для всех указанных лиц.

6.1. При этом на соотечественников, не являющихся гражданами Российской Федерации, не распространяется право на получение преимуществ, предоставляемых отдельным категориям граждан Российской Федерации при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования и высшего профессионального образования.

В случае установления квоты на прием иностранных граждан на обучение или повышение квалификации за счет средств федерального бюджета в обязательном порядке учитываются интересы соотечественников независимо от их гражданства.

Российская Федерация содействует получению соотечественниками образования на русском языке и родных языках народов Российской Федерации, включая изучение российской истории и российского культурного наследия. С этой целью осуществляются меры по подготовке преподавателей, разработке при участии специалистов-соотечественников учебников, учебных пособий и программ с учетом особенностей организации образовательного процесса в государствах проживания соотечественников и снабжению такими учебниками, учебными пособиями и программами соотечественников.

7.Российская Федерация в целях формирования образовательного пространства, в котором учитываются права и интересы соотечественников, проводит линию на выработку с государствами их проживания согласованной политики в области образования, заключает международные договоры о признании и об установлении эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях.

8.Российская Федерация, признавая роль религиозных организаций в консолидации соотечественников, содействует социально значимым инициативам религиозных организаций в оказании духовной помощи соотечественникам, сохранении их родных языков и культуры.

Комментарий к ст. 17

1.Законодатель установил, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ поддерживают соотечественников в следующем:

в деле сохранения и развития культурного наследия и языка соотечественников, являющихся неотъемлемыми элементами их самобытности соотечественников;

80