Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»
.pdf
Самобытность можно определить и как способность поддержания присущих данному обществу принципов социокультурной регуляции в различных ситуациях1. Так, к компонентам культурного достояния можно отнести — традиции и обычаи народа, религии, родной язык, фольклор. Данные компоненты определяют самобытность любой нации.
Статья 3. Признание и подтверждение принадлежности к соотечественникам
1.Граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации, являются соотечественниками в силу гражданской принадлежности. Документом, подтверждающим их принадлежность к соотечественникам, служит документ, удостоверяющий наличие гражданства Российской Федерации.
2.Признание своей принадлежности к соотечественникам лицами, предусмотренными пунктом 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, является актом их самоидентификации, подкрепленным общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных языков народов Российской Федерации, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с Российской Федерацией, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с Российской Федерацией.
3.Соотечественники вправе регистрироваться в общественных объединениях соотечественников в соответствии с уставами этих объединений и получать документы (свидетельства), подтверждающие их членство в общественных объединениях соотечественников.
Комментарий к ст. 3
1. В ч. 1 комментируемой статьи законодатель устанавливает, что граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации, могут считаться соотечественниками в силу их гражданской принадлежности.
Как упоминалось ранее в рамках комментируемого Закона под «гражданской принадлежностью» понимается наличие подданства или гражданства соответственно Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации или иностранного государства.
Документом, подтверждающим принадлежность к соотечественникам, является документ, удостоверяющий наличие гражданства Российской Федерации. Согласно п. 45 Указа Президента РФ от 14 ноября 2002 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» наличие гражданства Российской Федерации удостоверяется следующими документами:
паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе заграничным паспортом;
дипломатическим паспортом; служебным паспортом;
1 http://www.velikanov.ru/culturology/es.asp
11
паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации;
свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации родителей, одного из родителей или единственного родителя;
свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской Федерации, проставленной должностным лицом полномочного органа (в случаях, предусмотренных п.п. 40, 45.4, 46, 48, 48.1 и 49 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 № 1325).
При этом необходимо учитывать, что свидетельством о рождении может удостоверяться наличие у ребенка в возрасте до 14 лет гражданства Российской Федерации по рождению, если в свидетельство о рождении внесены следующие сведения:
о гражданстве Российской Федерации обоих родителей или единственного родителя ребенка (когда на день рождения ребенка оба родителя или единственный родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);
о гражданстве Российской Федерации одного из родителей ребенка (когда на день рождения ребенка один из родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим либо место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
о гражданстве Российской Федерации одного из родителей и гражданстве иностранного государства другого родителя (когда на день рождения ребенка один из родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии что ребенок родился на территории Российской Федерации).
Кроме того свидетельством о рождении может также удостоверяться наличие у ребенка в возрасте до 14 лет гражданства Российской Федерации при усыновлении (удочерении) на основании ч. 2, 4 ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», если в свидетельстве о рождении усыновленного (удочеренного) ребенка его усыновители или один из усыновителей, состоящие в гражданстве Российской Федерации, по решению суда указаны как родители (родитель) ребенка.
2. Анализируя ч. 2 комментируемой статьи, необходимо отметить, что статья была существенно изменена Федеральным законом от 23 июля 2010 № 179-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Ранее принадлежность к соотечественникам, лицами, состоявшими в гражданстве СССР, выходцами (эмигрантами) и потомками соотечественников подтверждалась специальным документом — свидетельством
соотечественника.
Интересно отметить, что выдача свидетельства соотечественника за пределами территории Российской Федерации производилась по письменному заявлению лица и на основании имеющихся у него документов или иных доказательств, подтверждающих соответственно:
12
гражданство СССР, гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления — для лиц, состоявших в гражданстве СССР;
проживание в прошлом на территории Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, соответствующую гражданскую принадлежность при выезде с этой территории и гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления — для выходцев (эмигрантов);
родство по прямой восходящей линии с указанными выше лицами — для потомков соотечественников;
проживание за рубежом.
Свидетельство выдавалось в месячный срок дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями Российской Федерации, на территории Российской Федерации — территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту пребывания лица.
Ныне понятие «свидетельство соотечественника» упразднено. Поэтому лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, но признающие себя соотечественниками и отвечающие условиям, указанным в ч. 3 ст. 1 комментируемого Закона, должны подкреплять свою принадлежность к соотечественникам следующим:
общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных языков народов Российской Федерации;
общественной либо профессиональной деятельностью по развитию российской культуры за рубежом;
общественной либо профессиональной деятельностью по укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с Российской Федерацией;
общественной либо профессиональной деятельностью по поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников;
иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с Российской Федерацией.
3. Федеральным законом от 23 июля 2010 № 179-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» за соотечественниками за рубежом закреплено право регистрироваться в общественных объединениях соотечественников. Члены таких общественных объединений получают свидетельства, подтверждающие их членство в общественном объединении. В Российской Федерации под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Следует отметить, что и раньше во многих странах мира активно функционировали различные некоммерческие организации соотечественников. Так, «23 октября 2009 года в Институте диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ) прошел «круглый стол»
13
«Общественные объединения русской диаспоры в Казахстане. Состояние и проблемы», организованный отделом диаспоры Института2.
Статья 4. Утратила силу.
Статья 5. Принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников
1.Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, организационных мер, мер в области информации, образования, культуры и иных мер, осуществляемых Президентом Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при участии органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации для претворения в жизнь принципов и целей, установленных настоящим Федеральным законом.
2.Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников основывается на принципах партнерства и сотрудничества, а также на признании:
неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека
игражданина;
необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, а также их законных интересов в государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;
взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод соотечественников.
3.Цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников заключаются в оказании государственной поддержки соотечественникам, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Российскую Федерацию.
4.В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также с учетом законодательства иностранных государств Российская Федерация оказывает соотечественникам содействие в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав:
использовать русский язык и родные языки народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала;
устанавливать и свободно поддерживать связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, а также получать информацию из Российской Федерации;
создавать национально-культурные автономии, общественные объединения и религиозные организации соотечественников, средства массовой информации и участвовать в их деятельности;
участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях;
2 Михайлов В.П. Общественные объединения русской диаспоры в Казахстане. Состояние и проблемы — Информационно-аналитический портал постсоветского пространства, 2009 // http://www.materik.ru/pda/rubric/detail.php?ID=7577
14
участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государствами проживания и Российской Федерацией;
осуществлять свободный выбор места жительства или реализовать право на возвращение в Российскую Федерацию.
5. Для соотечественников, которые вносят заметный вклад в поддержку Российской Федерации и развитие связей с Российской Федерацией, предусматриваются меры морального поощрения.
Комментарий к ст. 5
1. В комментируемой статье сформулированы основные принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Принципы — это фундаментальные начала, которые положены в основу правового регулирования проводимой Россией политики в отношении соотечественников.
После распада СССР и образование новых независимых государств миллионы соотечественников оказались отделенными от Российской Федерации границами. Они вынуждены жить и определять свою дальнейшую судьбу в новой политической, социальной, экономической и культурной ситуации. Они нуждаются в помощи и поддержке со стороны правительств новых независимых государств и со стороны России.
Российская Федерация определила внутреннюю и внешнюю политику в отношении соотечественников как основополагающую и доминирующую в развитии международных отношениях и налаживании связей с новыми независимыми государствами, ранее входившими в качестве республик в состав СССР. В ст. 5 определен перечень областей, где Российской Федерацией принимаются меры по реализации целей и принципов государственной политики: правовое обеспечение деятельности, дипломатические контакты, области социальной поддержки, развитие экономического сотрудничества, учитывающее интересы соотечественников, образовательные программы и информационное просвещение.
Совокупность перечисленных мер позволят соотечественникам свободно выбирать страну проживания, гражданскую принадлежность, пользуясь поддержкой Российской Федерации в вопросах обеспечения всего комплекса гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав.
В части 1 комментируемой статьи раскрывается содержание государственной
политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.
Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников определяется как составная частью внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Напоминаем, что под «внутренней политикой государства» понимается совокупность направлений деятельности государства, его структур и институтов по организационному, конкретно-содержательному выражению интересов народа государства. Цель внутренней политики состоит в создании условий для нормальной человеческой жизни; сохранения или реформированию существующего общественного и государственного строя. В свою очередь, внешняя политика государства — это общий курс государства в
15
международных делах, который регулирует отношения данного государства с другими государствами и народами в соответствии с его принципами и целями.
Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом — это совокупность следующих мер, для претворения в жизнь принципов и целей, установленных комментируемым Законом:
правовых;
дипломатических;
социальных;
экономических;
организационных;
мер в области информации;
мер в области образования;
мер в области культуры;
иных мер, Перечисленные выше меры осуществляются:
Президентом Российской Федерации;
органами государственной власти Российской Федерации;
органами государственной власти субъектов Российской Федерации при участии органов местного самоуправления.
Законодатель установил, что государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом должна осуществляться строго в соответствии с:
Конституцией Российской Федерации;
международными договорами Российской Федерации; законодательством Российской Федерации.
2.В качестве основных принципов государственной политики Российской Федерации
вотношении соотечественников законодатель называет следующие:
принцип партнерства и сотрудничества;
принцип признания неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина;
принцип признания необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, а также их законных интересов в государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;
принцип признания взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод соотечественников.
Авторы напоминают, что согласно ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
Основные права и свобода человека и гражданина объявляются неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения, то есть естественными. Неотчуждаемость прав человека — это один из основных принципов конституционного строя и конституционноправового статуса человека. В соответствии с этим принципом права человека принадлежат ему от рождения, имеют естественный характер, государство имеет право только регулировать их осуществление и устанавливать для них гарантии. Неотчуждаемость
16
основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную неотъемлемую свободу, и отчуждение хотя бы части этой свободы в пользу власти приводит к несвободе, является опасным для свободы, делает власть деспотической. Конституция РФ провозгласила эти права существующими объективно, а не по воле законодателя.
Законодатель в комментируемой статье обращает внимание на обязательность соблюдения государствами общепризнанных принципов и норм международного права.
Как известно, в области прав человека действует система международных соглашений. Одними из самых главных соглашений являются:
Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года;
Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966
года;
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября
1950 года;
Авторы считают важным отметить также такой документ как Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минская Конвенция) от 22 января 1993 года. О других международных договорах Российской Федерации будет рассказано в комментарии к ст. 6 Закона.
Обращаем внимание, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные Законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, вопросы в области помощи соотечественникам должны решаться путем заключения международных соглашений и договоров.
Вопросы невмешательства государств во внутренние дела друг друга остаются на сегодняшний день наиболее важными в межгосударственных отношениях. Именно опасение подобного вмешательства послужило отказом многих стран СНГ и дальнего зарубежья заключать соглашения и договора о предоставлении двойного гражданства. Страны СНГ — республика Казахстан, республика Армения, республика Беларусь и республика Киргизия, заключили соглашения с Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства и не более того. Страны СНГ и Балтии неохотно идут на заключение таких соглашений, опасаясь, что присутствие большого количества граждан России на их территории может привести к созданию, так называемой, «пятой колонны» — людей, лояльно настроенных по отношению к стране своего другого гражданства. Многие государства СНГ и Балтии записали в своем законодательстве нормы о непризнании двойного гражданства.
Приоритет прав и свобод человека и гражданина положен в основу взаимоотношений между Россией и странами СНГ на международном уровне. Любые вопросы, связанные с вопросами помощи соотечественникам должны решаться путем заключения международных соглашений и договоров согласно части 4 ст. 15 Конституции РФ: «международные договоры
исоглашения являются составной частью ее правовой системы».
3.В части 3 комментируемой статьи называется цель государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников. Российская Федерация обязуется
17
обеспечивать правовую защиту интересов соотечественников, а также условия, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Российскую Федерацию.
До вступления в силу анализируемого Закона о формирование условий для реального соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежом говорилось в постановлении Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом». Так, в упомянутой выше Программе с целью формирования условий для реального соблюдения прав соотечественников в странах их постоянного проживания предусматривалось:
разработка предложений для рассмотрения на заседаниях Совета глав государств, Совета глав правительств, Межпарламентской Ассамблеи и Совета министров иностранных дел государств-участников Содружества Независимых Государств состояния дел с обеспечением прав и свобод человека в этих государствах;
интенсификация работы по созданию комиссии СНГ по правам человека, подписанию и ратификации конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, использование их возможностей для защиты прав соотечественников в государствахучастниках СНГ;
продолжение переговоров с государствами-участниками СНГ и государствами Балтии о заключении двусторонних и многосторонних соглашений о формах и способах урегулирования проблем, связанных с правовым и гражданским статусом соотечественников; 
определение правового статуса соотечественников в Российской Федерации и
подготовка проектов соответствующих законодательных и нормативных актов;
регулярное информирование соответствующих международных организаций о фактах нарушения прав соотечественников и представляющих их интересы общественных организаций;
разработка предложений по учету интересов соотечественников при проведении политики в отношении государств-участников СНГ и стран Балтии;
содействие средствам массовой информации в освещении правового положения соотечественников за рубежом и формирование объективного общественного мнения о проблемах соотечественников в странах их проживания и в России.
4. Российская Федерация оказывает соотечественникам содействие в реализации и обеспечении права использовать русский язык и родные языки народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала. Постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» для удовлетворения образовательных потребностей русскоязычного населения, сохранения сферы распространения и функционирования русского языка в государствахучастниках СНГ и государствах Балтии предусматривались следующие мероприятия:
продолжение переговоров о придании русскому языку статуса второго государственного языка (с теми государствами-участниками СНГ и государствами Балтии, с которыми такая договоренность еще не достигнута);
18
разработка методической, организационной и технологической базы для проведения согласованной образовательной политики в государствах-участниках СНГ и формирование общего образовательного пространства;
анализ проблем, возникающих в работе школ с преподаванием на русском языке в государствах-участниках СНГ и государствах Балтии, оказание этим школам методической, консультативной и технической помощи;
подготовка и повышение квалификации преподавателей школ (прежде всего преподавателей русского языка и гуманитарных дисциплин).
Здесь также необходимо указать распоряжение Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 164-р, которым была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Русский язык» на 2011–2015 годы.
Российская Федерация защищает право соотечественников устанавливать и
свободно поддерживать связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, а также получать информацию из Российской Федерации. Для сохранения и развития информационных связей внутри российской диаспоры и между российской диаспорой и Россией предусматривается:
интенсификация переговоров на межправительственном и межведомственном уровнях о беспрепятственном функционировании российских средств массовой информации в странах нового зарубежья;
оказание поддержки средствам массовой информации соотечественников за рубежом с учетом законодательства соответствующих стран их проживания;
регулярное освещение в российских средствах массовой информации деятельности органов государственной власти Российской Федерации по поддержке соотечественников за рубежом и доведение до них этой информации;
обеспечение общественных организаций соотечественников за рубежом российскими периодическими изданиями;
предоставление русскоязычным периодическим изданиям соотечественников на безвозмездной основе материалов российских информационных агентств;
создание справочно-информационного банка данных по всем направлениям сотрудничества с соотечественниками за рубежом;
проведение мониторинга и научных исследований положения соотечественников за рубежом с доведением их результатов до сведения органов государственной власти Российской Федерации, государств-участников СНГ и государств Балтии, международных правозащитных организаций, а также средств массовой информации.
Меры, предпринимаемые Российской Федерацией по информационной поддержки соотечественников за рубежом озвучены в постановлении Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом».
Соотечественники в соответствии с комментируемой статьей обладают правом
создавать национально-культурные автономии, общественные объединения и религиозные организации соотечественников, средства массовой информации и участвовать в их деятельности. Напоминаем, что национально-культурной автономией
в Российской Федерации называется форма национально-культурного самоопределения,
19
представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Общественными и религиозными организациями
(объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видео-программы, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Таким образом, по мнению авторов, в Законе речь должна идти прежде всего о российской диаспоре за рубежом и о праве соотечественников участвовать в ней, а также поддерживать связь с национально-культурными автономиями в Российской Федерации. Так, для повышения эффективности взаимодействия с российской диаспорой традиционного зарубежья в Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 № 590 предусматривается:
формирование банка данных о российской диаспоре в странах традиционного зарубежья;
активизация культурных отношений и делового сотрудничества с российской диаспорой, в частности использование возможностей общественных организаций, оказание наиболее авторитетным из них необходимой государственной поддержки;
привлечение организаций соотечественников в традиционном зарубежье к оказанию поддержки российской диаспоре в государствах-участниках СНГ и государствах Балтии.
В комментируемом Законе указывается право соотечественника на свободный выбор места жительства и право возвратиться в Российскую Федерацию. Федеральным законом от 23 июля 2010 № 179-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» в комментируемый Закон введена ст. 13.1, в соответствии с которой органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ должны содействовать добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию. Напоминаем, что еще до внесения вышеуказанных дополнений в Закон, Указом Президента РФ от 22 июня 2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Суть этой Программы будет подробно изложена в комментарии к ст. 13.1. Закона.
5. В части 5 комментируемой статьи законодатель предусматривает меры морального поощрения для соотечественников, которые вносят заметный вклад в поддержку Российской Федерации и развитие связей с Российской Федерацией.
Авторы считают важным указать на то, что согласно ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации в особом порядке. Такие граждане принимаются в российское гражданство без
20