Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

–на основании действующего законодательства устанавливало ряд социальных пособий для определенных категорий работников: пособия по беременности и родам, пенсии по старости и т. д.;

–предусматривало различные профилактические и матери-

альные меры для работников и членов их семей (ваучеры в домах отдыха и санаториях, медицинское питание и другие)149.

Предоставление государственного социального страхования было разделено на: денежные выплаты (пенсии и пособия) и мате-

риальные блага и услуги (ваучеры в дома отдыха, пионерские лагеря, диетическое питание и т. п.)150. Следует отметить, что понятие «социальное страхование» интерпретировалось неоднозначно из-за недостаточного теоретического и методологического обоснования модели социальной политики, а также отсутствия внутренней концепции социальной политики.

Так, например, в некоторых случаях социальное страхование было одной из основных форм социального обеспечения, в других

–самодостаточной формой материальной поддержки151. На наш взгляд, такие теоретические различия на практике привели к дублированию в деятельности государственных систем социального обеспечения и социального страхования и в конечном итоге усложнили процесс предоставления социальной помощи нуждающимся. В ряде случаев перечисленные недостатки были зафиксированы в социальном законодательстве. Так, например, в Законе

СССР «О государственных пенсиях» (1956 г.) были определены три вида пенсий: по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Такие же виды пенсий были определены в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о труде

(1970 г.), но только уже в качестве вида обеспечения по социальному страхованию. Несмотря на то, что средства были получены, как правило, из государственного бюджета, в первом случае, при реализации тех же конституционных прав граждан,

149Зайкин А. Д. Государственное социальное страхование в СССР. –

Москва : Труд, 1963. – С. 4–7.

150Юридический энциклопедический словарь. – Москва : Просвещение, 1984. – С. 346.

151Зайкин А. Д. Государственное социальное страхование в СССР. – Москва : Труд, 1963. – С. 8.

81

гарантом было государство, во втором – профсоюзы (общественная организация)152. С 1970 г. источниками создания и финансирования системы социального страхования колхозников служили ежемесячные фиксированные взносы колхозов в центральный союзный фонд. С 1989 г. начата реализация концепции постепенной интеграции подсистем для материальной поддержки рабочих, служащих и колхозников в общую систему социального обеспечения и страхования работников. В связи с этим для данных категорий граждан была введена единая система пенсионного обеспечения153.

Период с 1924 по 1936 гг., т. е. после принятия первой Конституции СССР и до принятия второй, в стране произошли существенные социальные изменения: ликвидированы остатки «эксплуататорских классов», изменился социальный состав интеллигенции и рабочего класса (в его среде появилось много выходцев из деревни).

Большие изменения произошли в среде крестьянства: сформировался новый правящий слой, создавший свою бюрократию и идеологов. Произошла значительная модификация сферы нацио- нально-государственного устройства, произошли перемены в структуре и системе органов государственного управления и

новые задачи реализации государственной социальной политики. Так, в перечне основных прав граждан устанавливались права на труд, отдых, материальное обеспечение (в старости, по болезни, при потере трудоспособности), образование (бесплатное). Постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров РСФСР от 10 октября 1937 г., утвердившим новое положение о Наркомате социального обеспечения РСФСР, к основным функциям учреждения были отнесены: обеспечение материальных нужд граждан, утративших трудоспо-

152Роик В. Д. Реформы социального страхования – условие успеха экономической реформы // Человек и труд. – 1994. – № 9. – С. 83–86.

153Пронина Л. И. Повышение эффективности социального обеспечения. – Москва : Рассвет, 1990. – С. 1, 15, 59.

82

собность; социальное обеспечение по старости; организация производственного обучения и трудоустройства граждан, ставших частично нетрудоспособными. Сообразно с новой функциональной нагрузкой выстроилась и структура управленческого аппарата Наркомата. При нем, например, была создана хозяйственнорасчетная контора по снабжению и сбыту, действовали различные кооперативные и общественные организации: Всероссийский совет кооперации инвалидов; Всероссийский союз касс взаимного страхования и взаимопомощи кооперации инвалидов; Всероссийское общество слепых и Всероссийское общество глухонемых154.

На это время приходится положительная количественная динамика сети учреждений социального обеспечения, в 1936 г. включавшая в себя: дома инвалидов (300 в ведении Наркомата социального обеспечения, 43 – Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов, 120 – для инвалидов-колхозников);

(420 хозяйствующих единиц)155.

Обновленная управленческая структура централизованного аппарата Наркомата социального обеспечения была утверждена специальным постановлением Совета народных комиссаров РСФСР от 14 мая 1940 г. Из нее был исключен ряд главных управлений: трудового устройства и производственного обучения инвалидов; государственного социального обеспечения, а Главное пла- ново-финансовое управление было преобразовано в плановоэкономический отдел и центральную бухгалтерию.

Однако военное время внесло существенные коррективы и дополнения в сложившуюся институциональную структуру государственной социальной политики:

– в 1941 г. вводится система обеспечения семей военнослужащих (рядового и младшего начальствующего состава) пособиями, дополненная позже льготированием;

154Положение о Народном Комиссариате социального обеспечения РСФСР.

–Смоленск, 1937. – С. 4.

155Социальное обеспечение в Советском Союзе. – Москва, 1936. – С. 9,

16–17.

83

–в 1942 г. Наркоматы социального обеспечения республик Советского Союза становятся ответственными за трудовое устройство инвалидов войны и организацию их обучения наиболее востребованным профессиям;

–в 1943 г. при правительствах союзных республик создаются

управления по социальному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих156.

По окончании Великой Отечественной войны важность дела государственной помощи нуждающимся советским гражданам невозможно было переоценить. Непосредственный экономический урон, нанесенный военными действиями, определен в размере не менее 679 млрд руб. (в ценах 1940 г.): эта сумма в два раза превышала объем средств, вложенных в народное хозяйство за все три предвоенных «пятилетки»; общий размер материального ущерба,

нанесенного советскому государству военными действиями, составляет «более трети общесоюзной суммы убытка»157. Почти полмиллиона советских городских и сельских поселений прекратили свое существование. На государственных территориях, освобожденных от оккупации, действовало «не более 13 % промыш-

ленных предприятий, около 11 млн. человек, лишившихся крова, ожидали социальной помощи правительства»158.

Размер заработной платы трудящихся советского послевоенного города был крайне низким; принимая во внимание состояние цен в первые мирные годы, становится ясно, что около 43 % рабочих и служащих социалистического государства практически голодали. Нижний порог размера заработной платы рабочего – сто

156Историческая справка по Министерству социального обеспечения РСФСР по состоянию на 01.01.1964 г. – Москва : Просвещение, 1964. – С. 13–14.

157В издании «Сборник сообщений Чрезвычайной государственной комиссии о злодеяниях немецко-фашистских захватчиков». – Москва, 1946. – С. 430. – сумма ущерба указана 249 млрд рублей, а в «Страна Советов за 50 лет:

государственной комиссии о злодеяниях немецко-фашистских захватчиков». – Москва, 1946. – С. 430. – сумма ущерба указана 249 млрд рублей, а в «Страна Советов за 50 лет: сборник статей и материалов». – Москва : Наука, 1967. – С. 32.

– 255 млрд рублей.

158 Цит. по: Социально-экономические показатели уровня жизни населения

1945–1947 гг. // ГАРФ. – Ф. А-374. – Оп. 2. – Д. 112. – Л. 11.

84

рублей в месяц, что было существенно меньше суммы прожиточного минимума159. Невысокий размер заработной платы привел к тому, что с января 1946 года только 71,1 % людей, демобилизовавшихся из армии, начали работать, несмотря на желание правительства использовать как можно больше рабочих160.

Для активизации трудоустройства демобилизовавшихся в ведение новой структуры передавалось решение вопросов, связанных с государственным обеспечением и бытовым устройством семей военнослужащих (ранее за них нес ответственность Совет Министров РСФСР). В состав управленческой структуры министерства вошел ряд управлений и отделов центрального аппарата, обеспечивающих исполнение всего спектра возложенных на него социально-управленческих функций.

В эпоху «оттепели» и «застоя» социальная политика СССР

продолжала развиваться под воздействием социальноэкономических реалий. В этот период сохранялись тенденции к расширению функций управленческого аппарата и к поиску результативных социальных решений как в центре, так и на местах. Эти замыслы, безусловно, не могли не повлиять на реализацию социальной политики государства. Так, например, если в начале 50-х гг. XX в. в состав центрального аппарата социального обеспечения входили два главных управления (протезной промышленности и снабжения), восемь управлений и три самостоятельных отдела, то в конце десятилетия он включал в себя уже одно главное управление (протезной промышленности), шесть управлений и четыре самостоятельных отдела. Однако важно помнить, что ряд структурных подразделений были вновь сформированы в связи с передачей в министерство ряда дополнительных функций (отдел государственных пособий многодетным и одиноким матерям, отдел международных отношений)161.

Ф. А-413. – Оп. 1. – Д. 2345. – Л. 308–320.

85

Особое внимание в годы «застоя» уделялось улучшению социального положения и благополучия инвалидов, семей погибших воинов, ветеранов войны и труда, а также некоторых категорий военнослужащих, участвующих в боевых действиях. Были приняты соответствующие государственно-правовые акты, расширены льготы и преимущества. При этом следует отметить тот факт, что единый, интегрированный правовой акт, в котором впервые устанавливались организационные, экономические и правовые основы социальной защиты ветеранов, был принят только в 1994 г. Кроме того, его реализация осуществлялась не в полной мере по причине недостаточного финансирования.

Целью изменений в центральных и местных органах системы социальной политики была реализация конституционных прав и гарантий граждан в рамках существующей социальной модели.

Со временем в Советской России были сформированы три основные системы материальной поддержки пожилых людей и инвалидов:

а) государственное социальное обеспечение, которое осуществлялось Министерством социального обеспечения союзных республик и финансировалось из государственного, республиканского и местных бюджетов. В рамках этой системы социальное обеспечение касалось в основном военнослужащих, студентов, членов различных творческих союзов и членов семей вышеуказанных категорий граждан;

б) государственное социальное страхование, которое было распространено на рабочих и служащих и находилось в ведении профсоюзов. Средства на социальное страхование выделялись за счет обязательных страховых взносов предприятий, учреждений, организаций и субсидий из государственного бюджета;

в) социальное обеспечение людей, состоящих в колхозах; занимались данным вопросом различные общественные организации при колхозах, а также органы государственного социального обеспечения. Средства этого фонда формировались частично из вычетов из доходов колхозов и частично за счет субсидий из государственного бюджета.

86

Согласно исследователю А. А. Крылову, «российская социальная защита 1990-х гг. была основана на совершенно иных принципах, нежели советская, таких как:

–социальное партнерство – практические социальные проблемы, которые государство решало совместно с заинтересованными органами и организациями;

–экономическая справедливость – социальная и экономическая поддержка тех, кто не мог участвовать в экономических отношениях по объективным причинам;

–адаптивность – способность системы социальной защиты к саморазвитию и самосовершенствованию;

–приоритет государственных принципов – государство выступало гарантом обеспечения социально приемлемого уровня жизни для тех, кто не мог достичь этого самостоятельно;

–пропедевтика сложных жизненных ситуаций – прогнозирование и предотвращение социальных рисков на региональном

уровне для более эффективного их устранения, в частности путем гибкого сочетания платных и бесплатных услуг»162.

Рассмотренная модель социальной политики (с некоторыми

вариациями) действовала в нашем государстве вплоть до переломного 1991 г.

Наряду с рассмотренным государственным порядком, социальная политика в СССР реализовалась специальными государственными органами и общественно-политическими организациями. Социальная функция, адаптированная к задачам, которые предстояло решать, осуществлялась в деятельности органов здравоохранения, образования, культуры, внутренних дел, Министерства обороны, в сфере торговли, бытовых услуг и т. д. Ряд социальных проблем был включен в компетенции партийных органов, а также некоторых общественных организаций, таких как комсомол и профсоюзы. Наиболее заметной чертой советской социальной политики была сложившаяся система фактически двойного контроля со стороны Советов всех уровней и всей вертикальной цепи исполнительных органов. Отчасти из-за такого подчинения

162 Крылов А. А. Сущность социальной защиты населения. – Москва :

КноРус, 2009. – С. 76.

87

увеличилась эффективность функционирования системы органов социального обеспечения, но, в целом, это привело к усложнению модели управления социальной защитой населения из-за цепочек дублирования и бюрократизации всей системы163.

Таким образом, мы можем сделать вывод: советская модель социальной политики, которая действовала в нашей стране, соответствовала социально-экономической ситуации, доминирующей официальной идеологии и отвечала потребностям того времени. Проведенный анализ особенностей формирования социальной политики в России показал, что основы ее зарождения относятся к началу XII в. и до конца XVII в. проявлялись фрагментарно в виде инициативы частных лиц и церкви.

В течении попечительского этапа создавалась государственная система социальной помощи нуждающимся, соответствующие органы управления при поощрении государством частной благотворительности, которая играла ведущую роль в данной сфере. Влияние зарубежного опыта привело в начале ХХ в. к формированию трех форм материальной поддержки социально уязвимых слоев населения: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование и социальная помощь (обслуживание), которые используются и в настоящее время.

Все изменения, происходившие в сфере социальной защиты вряд ли можно назвать результатом исполнения продуманного тактического плана: они во многом определялись ситуативными обстоятельствами, конъюнктурой политической борьбы и т. п. По большей части изменения проходили стихийно, опытным путем; политические решения принимались под давлением сложившихся реалий и спонтанных потребностей. Отсюда не совпадение достигнутых результатов объективным реалиям.

Однако, нельзя не отметить и определенную логику преобразований, обусловленную такими факторами, как: политическими настроениями в обществе, степенью пригодности госструктур для решения возникших проблем, интересами отдельных групп и лидеров, а также унаследованных ими политическим целям.

163 Пронина Л. И. Повышение эффективности социального обеспечения. – Москва : Рассвет, 1990. – С. 62.

88

Нельзя сказать, что реформация страны проводилась путем безотчетного переноса в Россию зарубежных институтов без учета национальных особенностей. Конечно, без заимствований не обошлось, но они подвергались значительной политико-культурной корректировке, что позволяет считать процесс отечественных преобразований вполне самобытным.

Несоответствие национальной специфике, действительно, имело место, но осуществлялась она в русле национальных традиций, а не вопреки им. Другой вопрос, что происходящие изменения обнаружили уязвимые места национальной политической системы: низкую адаптацию для решения новых проблем и ее критическое состояние. Но, это совсем не означает, что проводимые изменения не учитывали национальных особенностей.

2.2. Социально-экономические и политические факторы институционализации российской политики

всфере социальной защиты

Вусловиях институциональных трансформаций, особое значение приобретает состояние среды реформ, которое может способствовать и усиливать данные трансформации или тормозить их, приводя их проведение к появлению нежелательных качеств проектируемой государственной политики. Особенно значимо состояние среды для сферы социальной политики, которая, с одной стороны, определяется идеологиями субъектов трансформации, а с другой – зависима от наличия в обществе экономической базы и ресурсов реализации предпринимаемых мер. С этих позиций представляется необходимым рассмотреть основные характеристики

итенденции развития социально-экономических и политических процессов в Российской Федерации в постсоветский период, как среды формирования государственной политики в сфере социальной защиты.

Радикальные экономические реформы, начавшиеся с 1992 г., особенно больно ударили по социальной сфере. Простой человек, лишённый предприимчивости и инициативности, оказался перед необходимостью выживания в новых кризисных условиях. К тому

89

же, многие социальные завоевания, относящиеся к предшествующему периоду истории (бесплатное образование, медицинское обслуживание и т. д.) либо были вообще ликвидированы, либо поставлены под сомнение. Впервые за всю послевоенную историю нашей страны показатели смертности существенно превысили показатели рождаемости.

Во многом этими обстоятельствами объясняется усиление потребности в активизации роли государства в регулировании социальных отношений в 1990-е гг. В конце ХХ в. социальные функции государства, по-прежнему, не теряли своей актуальности, более того, приобрели особый статус, развиваясь в рамках динамичной социальной политики. Рост социальных функций государства был обусловлен новейшими социально-политическими процессами, преобладанием общественных приоритетов в экономике, а также отходом от принципов экономического детерминизма и учета интересов каждого индивида.

Огромное, ни с чем не сравнимое по своей силе воздействие на трансформацию социальной структуры и уровня жизни российского общества оказали экономические процессы конца 1980-х – начала 1990-х гг. Данный период характеризуется целым рядом радикальных изменений. В середине 1980-х гг. экономическую систему СССР охватил глубокий кризис. Еще в первой половине 1980-х гг. советским экономистам пришлось признать, что темпы экономического развития страны стремительно падают164. В период «перестройки» потребовалось всего несколько лет, чтобы осознание истоков экономических проблем проделало сложный путь от «субъективных ошибок брежневского руководства КПСС»

до «органической ущербности советской модели экономического развития»165.

О. А. Никифоров в своем исследовании утверждает, что «в середине 1980-х гг. СССР занимал второе-третье места в мире по объемам производства промышленной и сельскохозяйственной продукции. Российская Федерация имела на своей территории

164История Коммунистической партии Советского Союза. – Москва : Юридическая литература, 1984. – С. 576.

165Попов Г. Х. Административно-командная система // Наука и жизнь. – 1987. – № 6. – С. 12.

90