Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

ХIХ–ХХ вв. Немецкий историк, социолог, экономист и философ культуры В. Зомбарт утверждал, что наблюдательный теоретикполитолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости становить понятие социальной политики»15.

Государство – не только определенный социальный институт, но и носитель официальной идеологии. Макс Вебер считал, что государство в принципе не выносит решений, их могут выносить только люди. Иными словами, государство – это организация, которая находится внутри общества и которая владеет монополией на легитимное физическое насилие. Эффективность взаимодействия общества и государства обеспечивается за счет задействования вертикальных и горизонтальных связей, наличия специфической профессиональной субкультуры государственного управления, обуславливающей возникновение и постепенное усложнение ценностной общности лиц, составляющих эти социальные группы. Именно эта субкультура и находится в основе решений, принимаемых на всех уровнях государства16.

Со временем исследователи стали отходить от теории М. Вебера, поскольку она акцентировала внимание на системах и структурах, а не на людях (акторах) в этих системах и структурах.

Крупнейшим теоретиком справедливости XX в. является американский философ Дж. Ролз. По его мнению, люди, находясь в своем естественном состоянии, равны между собой независимо от социального статуса и классового положения. Поэтому никто не может предпринять что-либо для улучшения собственного положения, что и определяет исходную ситуацию как честную. Так, в своей книге «Теория справедливости» Дж. Ролз утверждает, что «принципы справедливости – это то, что люди примут в качестве определяющих положений при заключении общественного дого-

15Зомбарт В. Собрание сочинений в трех томах. Т. 1. Буржуа: к истории духовного развития современного экономического человека. – Москва : Владимир Даль, 2005. – С. 389.

16Вебер М. Избранные произведения. – Москва : Прогресс, 1990. – С. 645.

11

вора. Именно они будут в дальнейшем определять права и обязанности и распределение социальных преимуществ»17.

Для зарубежных специалистов типично отождествление политического руководства с «public administration»18. Наряду с этими понятиями в научном обороте используется также выражение «public policy», которое зачастую интерпретируется как политика государства и других политических организаций, удовлетворяющая потребности населения19.

Теория «public administration» предлагает определить государственное управление как «чувствительную к общественным потребностям институционально-управленческую практику государственной бюрократии, направленную на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей»20. Широкое хождение в академической среде приобрел термин «governance», под которым в зарубежной политологической литературе понимается политическое руководство, представляющий собой консолидированную кооперацию институтов государства и различных неправительственных структур, которые обеспечивают удовлетворение потребностей, являющихся общественно значимыми21. Следует подчеркнуть, что в нашем случае речь идет о ключевом векторе целенаправленной управленческой деятельности государства, предусматривающем активное задействование организующего ресурса исполнительной власти для обеспечения результативной регуляции различных социальных процессов. Исходя, вероятно, именно из таких соображений И. Шаркански и Ж.-Э. Лейн склонны определять государственную политику как «деятельность правительства по подготовке и исполнению набора политических решений относительно размещения общественных

17Ролз Дж. Теория справедливости. – Новосибирск : Изд-во НГУ, 1995. –

С. 128.

18Мишелетти М. Государственное управление в демократическом обществе. – Санкт-Петербург : Север, 1998. – С. 67.

19Сморгунов Л. В. Управление публичной политикой. Монография. – Москва : Аспект-Пресс, 2015. – С. 262–269.

20Lunn J., Wildawsky A. Public Administration: The State of Discipline. – Chatham, New York, 1998. – P. 65.

21Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. – Addison-Wesley Publ. Co., 1992. – P. 247.

12

ресурсов, производства, распределения и перераспределения общественных благ»22.

Характеризуя западноевропейские государства, некоторые технологии политического управления которых заимствует российское государство, необходимо отметить, что ими накоплен колоссальный опыт социального регулирования общественных отношений.

В середине ХХ в. доминирующие позиции в индустриальных странах Запада занимала концепция английского экономиста Дж. М. Кейнса, основная идея которой заключается в «преодолении социальных конфликтов путем создания с помощью государства сносных условий жизни для всех слоев общества посредством реализации программ социальной помощи низкодоходным и неимущим слоям, принятия мер для уменьшения безработицы и т. д.»23, т. е. решении всех тех проблем, которые не способен решить рынок.

К аналогичным выводам о значении государства и государственной политики пришел американский экономист Д. Норт. В начале 90-х гг. ХХ столетия он опубликовал серию работ, в которых обосновал роль институтов и принципов функционирования организаций.

Институты, согласно Д. Норту, – это «узкоспециализированные наборы морально-этических и поведенческих правил, регулирующих осмысленную активность членов общества, реализуемую в целях извлечения прибыли и увеличения ее объемов»24. К институтам он относит формальные (нормативно-правовая база государственной политики) и неформальные (каноны конвенциональной морали) ограничения, императивы, упорядочивающие и структурирующие совокупность общественных взаимодействий, формирующие в своем комплексе видовое разнообразие мотивационных сил социума, в том числе, в сфере экономики. Развитие процесса

22 Цит. по: Управление публичной политикой [моногр.] // под ред. Л. В. Сморгунов. – Москва : Аспект-Пресс, 2015. – С. 264.

23Кейнс Дж. М. Общая теория занятости процента и денег. – Москва :

Прогресс, 1978. – С. 41.

24Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – Москва : Фонд эконом. кн. «НАЧАЛА», 1997. – С. 85.

13

институционализации экономики, по мнению американского ученого, происходит благодаря взаимодействию между крупными институциями, диктующими «правила игры», и организациями, исполняющими роли «игроков»25.

Дуглас Норт, в отличие от традиционного толкования института как социального образования (организации, структуры), трактует его как продукт человеческого разума, деятельности (законы, правила, нормы и т. д.), который снижает неопределенность окружающего мира и трансакционные издержки. Такой подход, на наш взгляд, необходим при анализе реализации государственной политики, которая осуществляется на основании законов посредством определенных предписаний, установок и т. д.

В российской науке существуют различные и зачастую противоположные точки зрения относительно понимания социальных ориентиров государства. Достаточно широкую поддержку получило мнение, согласно которому государство рассматривается в виде армии чиновников; оно не считается с людьми, может позволить себе принимать решения, не оглядываясь на интересы общества, а зачастую действуя вообще вопреки им26. Мы поддерживаем противоположную точки зрения, согласно которой в современный период произошло совпадение ценностей, характерных для российского общества и для российского государства (развитие тезиса коммунистической идеологии о нравственном и политическом единстве советского общества)27.

Мы согласны с мнением Л. А. Маслова, который считает, что политика неотделима от власти, а власть, подчиняясь законам самосохранения, должна стремиться к сохранению стабильности взаимоотношений властного субъекта и объекта управленческого воздействия28.

С точки зрения Г. А. Белова, собственно, политика – это «властный способ организации общества, процесс достижения

25Там же. – С. 91.

26Сморгунов Л. В. Управление публичной политикой : [моногр]. – Москва : Аспект-Пресс, 2015. – С. 83.

27Нисневич Ю. А. Государство ХХI века: тенденции и проблемы развития. Монография. – Москва : КноРус, 2012. – С. 119.

28Маслов Л. А. Современные приоритеты региональной системы социальной защиты населения. – Нижний Новгород : ВВАГС, 2003. – С. 54.

14

и поддержания его целостности на основе согласования разнообразных интересов, управление обществом со стороны политической элиты на основе институтов»29 (в определении сделан смысловой акцент на управленческом назначении политической практики, которое проявляется, главным образом, в политикоуправленческой деятельности государственной машины, т. е. в государственной политике).

По нашему мнению, современная государственная политика должна отвечать основным жизненным интересам и потребностям населения страны, в противном случае становится неизбежной угроза для сохранения социально-политической целостности общества. Выполняя свое прямое предназначение, государство формирует специальную систему органов и учреждений власти, которые осуществляют разработку и реализацию линии государственной политики. Обнаруживается тождество между определением государственной политики и понятием управленческой деятельности.

Эффективное политическое руководство сферами общественной жизни государства невозможно без применения широкого набора формальных институтов регуляционного назначения – закрепленных в текстах конституции юридических и административных норм, конституционных законов, кодексов, иных нормативных документов (в том числе – приказов по министерствам и др.). Важную роль в ходе их разработки и реализации играют процессуальные компоненты, воспроизводящие многофункциональные структурные взаимосвязи отдельных социальных субъектов (групп субъектов) и органов государственной власти в процессе политико-управленческого воздействия на различные области и сферы общественной жизни. Эти взаимосвязи обеспечивают целесообразность, упорядоченность, стабильность, ресурсную реалистичность, завершенность и возобновляемость полного управленческого цикла, состоящего из фиксированного набора этапов и соответствующих им операций. Первый этап оканчивается целеполаганием, выработкой и принятием политического решения о необходимости совершения управленческого воздействия; вто-

29 Белов Г. А. Развитие политических отношений в условиях перестройки. – Москва : Из-во МГУ, 1997. – С. 24.

15

рой этап завершается созданием комфортных условий для исполнения принятого политического решения, регулировкой и корректировкой отдельных характеристик объекта управления, актуализацией механизмов учета и контроля за исполнением решения; третий этап – заключительный – фокусируется на комплексе аналитических процедур, предпринимаемых с целью осмысления результатов реализации избранного политического курса.

В числе условий успешной реализации государственной политики, современные исследователи (например, А. Е. Кузьмин) называют следующие:

–«государственно-правовые (включающие создание согласованного, в достаточной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социальной и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией);

–социально-психологические (включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, ожиданий неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей);

–деятельностно-практические (когда решения, действия, операции, процедуры, поступки и т. п. формируются в целях и в русле

государственной политики, «продвигают» эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для общества)»30.

Принятию управленческого решения предшествует детальное изучение общего состояния, поиск и выявление особенностей и

закономерностей функционирования объекта управления; на основе полученных данных реализуется интеллектуальная процедура целеполагания – «разработка «дерева целей» политики, а также определение основных принципов, методов, технологий и средств реализации поставленных целей»31.

30Кузьмин А. Е. Государственная политика в области образования в современной России: перспективы развития и методы разработки : автореф. дис.

…канд. полит. наук. – Ярославль : Изд-во ЯрГУ, 2012. – С. 22.

31Лапаева В. В. Типы правопонимания: правовая теория и практика : [моногр.]. – Москва : Рос. акад. правосудия, 2012. – С. 104.

16

В этой связи актуализируется роль государства и государственной политики как ключевых факторов реформирования общества в том направлении, которое определяется стратегической установкой реформаторов. Так, смена политического режима в России привела к тому, что важнейшей особенностью первоначального этапа проводимых реформ стала либерализация, предполагающая ограничение вмешательства государства в основные сферы жизнедеятельности общества32.

Государственная политика, по мнению Ю. Г. Одегова, представляет собой «общий план действий политикоадминистративных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включающий в себя такие элементы, как:

–определение целей и приоритетов развития общества;

–разработка и планирование политической стратегии;

– анализ и оценка альтернативных программ и политик

всоответствии с выгодами и затратами;

–обсуждение и консультирование с различными политическими и социальными группами;

–выбор и принятие государственных решений;

–мониторинг и оценка результатов выполнения и т. д.»33.

На наш взгляд, нельзя согласиться полностью с позициями указанных выше авторов. Считаем, что государственная политика есть процесс управленческого воздействия политикоадминистративных органов власти на основные сферы жизнедеятельности общества, осуществляемый посредством использования механизмов реализации государственных властных полномочий в экономической и социальной сферах путем распределения и перераспределения общественных благ, предоставления доступа

кжизненно важным ресурсам, а также других мер.

Снашей точки зрения, ученые, трактуя политику, как процесс

реализации комплексного плана действий политико-

32 Виссарионов А. В. Особенности государственного регулирования переходной экономики и социальных отношений // Проблемы теории и практики управления. – 1996. – № 6. – С. 14.

33Одегов Ю. Г. Социально-защитная функция государства и ее реализация.

–Москва : Норма, 2006. – С. 127.

17

административных органов власти и управления, лишь поверхностно исследовали смысловое наполнение этого понятия. Нельзя трактовать политику без учета позиции классов и социальных слоев по поводу власти и управления обществом. Любая государственная политика реализуется в определенных условиях и с использованием адекватных средств. Набор средств для реализации государственной политики может быть довольно широким:

В средствах реализации государственной политики не может быть формальностей, отклонений от центральной идеи, равнодушия и инерции. Государственная политика обязательно влияет на интересы людей и должна способствовать удовлетворению их потребностей.

Руководство процессом разработки и утверждения концептуального базиса государственной политики осуществляют институты законодательной власти различного уровня, сохраняющие за собой функцию контроля за ходом воплощения избранной политической стратегии в жизнь. Это утверждение справедливо в отношении всех политических организаций, не исключая институты гражданского общества и политического участия. В качестве активных участников процесса поиска и определения базовых ориентиров государственного политического курса выступают правительство и глава государства, имеющие определенные рычаги воздействия на законодательную власть, для обеспечения тем самым единства государственной власти в целом.

По мнению Л. В. Сморгунова фундаментальным средством реализации государственной политики является власть. Государственная власть – стержень политической системы, поскольку ее предписания, носящие характер императива, обязательны к исполнению для всех подчиненных социальных субъектов и институций. А вокруг нее, по выражению Л. В. Сморгунова, «на властных и околовластных орбитах располагаются остальные ком-

18

и механизмов правового принуждения (включая даже законное организованное насилие) в целях осуществления процессов управ-

различными вопросами предоставления доступа к общественными благам, ресурсного перераспределения и др.

Макросубъектом государственной политики считается народ, население страны как единственный источник государственной власти (см., например, статью 3 Конституции Российской Федерации). В государствах с демократическим режимом народ вправе отправлять собственную власть как в непосредственной форме (например, посредством участия в выборах, референдумах и др.), так и в опосредованном варианте (например, через избрание депутатов в законодательную (представительную) власть всех уровней, руководителей (президента, губернаторов и т. д.) и назначаемых ими профессиональных управленцев-чиновников, названных М. Вебером «классом бюрократии»35. Другими словами, в числе лиц, принимающих решения по социальным вопросам, – главы государств, а также лица, составляющие класс профессиональных управленцев, – государственные служащие (бюрократия). Последние присутствуют на различных уровнях законодательной, исполнительной и судебной властей, однако центр их профессиональной деятельности локализуется в органах исполнительной власти всех уровней.

К числу социальных субъектов государственной политики относятся властные элиты (лица, принимающие решения) общегосударственного, регионального и муниципального масштабов, формируемые из числа выборных руководителей, наделенных необходимыми полномочиями в органах законодательной и исполнительной власти всех уровней. По мнению А. В. Виссарионова, опосредованное влияние на направление и эффективность реализации современной государственной политики часто оказывают

35Вебер М. Политика, как призвание и профессия. – Москва : Эксмо, 2005.

–С. 112.

19

представители экономической, финансово-банковской элит и прочих групп влияния и отстаивания интересов36.

Многие из перечисленных социальных субъектов представлены в составе государственных органов. Особое место в этом ряду занимает глава государства, который реализует общегосударственные политические функции-задачи, наличествующие во всех сферах социально-экономической и духовной жизни общества37. По мнению Л. В. Сморгунова, среди таких функций-задач первостепенное значение имеет разработка национальной стратегии со- циально-экономического и политического развития.

По функциональным характеристикам власти политическая наука из общего набора государственных выделяет государственные органы общей компетенции, функционирующие в системе исполнительной власти в масштабах всей страны и ее отдельных субъектов. В компетенции правительства страны, администрации края, города, районного центра, сельского муниципалитета – решение разнообразных и сложных социальных и экономических задач. Наряду с государственными органами общей компетенции действуют государственные органы узкой специализации, принимающие вид, к примеру, создаваемых на уровне правительства организационных блоков, занятых разрешением вопросов исключительно экономического характера – к таким относятся министерства промышленности и торговли, экономического развития, финансов и пр. К социальному блоку относят, например, министерства труда, социальной защиты, здравоохранения, культуры, образования и науки, спорта и другие.

Обобщая ранее сказанное, подчеркнем, что государственная политика является целостным комплексом, важными составляющими которого выступают институциональные (законы, договоры, правила) компоненты, управленческие структуры и социальные субъекты, находящиеся в постоянном и активном контакте в ходе административно-регулирующего воздействия на отрасли эконо-

36 Виссарионов А. В. Особенности государственного регулирования переходной экономики и социальных отношений // Проблемы теории и практики управления. – 1996. – № 6. – С. 19.

37 Управление публичной политикой : [моногр.] // под ред. Л. В. Сморгунова. – Москва : Аспект-Пресс, 2015. – С. 87.

20